可持續發展條件下的生態稅收政策選擇

羊艷

近年來，環境的污染和破壞已經威脅到了人類的生存和發展，保護環境成為了人類發展的首要任務，可持續發展的概念也隨之產生，其基本思想也已經被國際上廣泛接受，并逐步滲透到社會的各個領域。各國已把可持續發展戰略作為一項基本國策，積極尋求實施可持續發展的有效措施。由于稅收政策作為調節經濟和社會發展的杠桿，能對生態惡化和環境污染等問題的解決起到直接有效的作用，所以把生態稅收作為解決環境問題的優勢工具，在可持續發展條件下制定出一套適合我國發展并與世界接軌的生態稅收體系是本文研究的主要問題。

一、可持續發展和生態稅收的相關理論

“可持續發展”一詞最早由挪威首相布倫特蘭夫人在1987年主持的世界與環境發展會中提出的。她在專題報告《我們的共同未來》中把“可持續發展”定義為：既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。這一定義在1992年聯合國環境與發展的大會上取得了共識。1994年7月4日，我國的第一個國家級可持續發展戰略得到了國務院的認可。提出了社會、經濟與生態、環境應相協調，人與自然和諧共存，并認識到自然社會和子孫后代應負的責任。

生態稅收，也稱為環境稅收，綠色稅收，是指國家為調節環境污染行為、籌集環境保護資金、實現特定的生態環保目標而對有環境污染行為的單位和個人依法征收的一系列稅種。它除了有一般稅所具有的強制性，無償性和固定性等特點外，還具有明確的生態功能和環保功能。生態稅收的思想最早可以追溯到英國福利經濟學之父庇古的外部性理論，他提出用稅收的手段來彌補環境污染者造成的環境資源配置上的低效率和不公平，即污染者必須對其污染行為付出一定的經濟代價，也就是通過繳納稅費來體現，由此可見，征收生態稅不失為一種解決環境污染和生態破壞問題的有效途徑。

在市場經濟條件下，市場本身無法實現環境和資源的保護和利用，利用生態稅收政策工具來促進可持續發展是最佳的選擇，經濟發展所帶來的環境問題通過稅收方式實現是最佳的；生態稅收還能夠拓寬稅收的調節領域，通過征收生態稅，可將稅款用于環境保護和資源配置，市場的公平競爭也可根據誰污染誰納稅的原則來體現；生態稅收政策通過對有限的資源進行合理定價，對導致環境污染的消費行為征稅來實現消費行為的可持續發展；生態稅收可以增強消費者的生態保護意識從而實現可持續發展目標。

從20世紀70年代至今，一些發達國家為了更好地實現可持續發展戰略，先后推行了一系列生態稅收政策，生態稅的發展其經歷了由零散的不完整的環保稅開征到逐漸形成了成熟的生態稅收體系的過程，征收生態稅的目的經歷了由籌集資金到激勵減少污染的轉變。目前，以OECD國家為代表的發達國家已經普遍開征了污染稅、環境保護稅、碳稅、燃油稅等關于生態環保方面的稅種，各國政府通過稅收手段來加強環境保護、節約資源和控制污染行為，已經在經濟和社會發展以及生態環保方面取得了巨大的收益。國外生態稅收政策的成功實施，為我國生態稅的征收和管理提供了有益的經驗借鑒。我國的生態稅收政策由于受到了改革初期征收管理方式和稅率水平及其他外部制約因素的影響，所以在短期內不能對生態稅的效果有過高的期望，應通過建立生態稅收體系來長期受益。需要基于我國的具體國情，對生態稅收的征收范圍、計稅依據、稅率水平和稅收優惠政策進行科學合理的設計。采取先易后難、分步實施、逐步推進的漸進性改革戰略。避免走“先污染，后治理”的路子。

二、我國可持續發展條件下的生態稅收現狀

我國是一個發展中國家，人口眾多，人們還沒有完全樹立起可持續發展的自覺意識和理念，因此長期積累的人口、資源、環境等方面的問題有很多，在我國可持續發展戰略面臨著巨大的挑戰，20世紀70年代后期面對我國日益增長的人口危機，鄧小平制定了嚴格的人口控制政策，面對能源危機，前任主席胡錦濤制定了解決能源危機的政策，新一代的領導人也在大力推行可持續發展政策，中國環保民間組織也已經形成了一個完整的系統體系，公民的環保意識逐漸增強，國內環境組織影響正在逐步擴大，國外先進技術援助也在大量引入，這些都在推動我國的可持續發展進程。但目前我國還尚未形成以環境保護為主要目標且各稅之間相互配合和制約的生態稅收體系，環保手段也主要以行政手段為主，因此，我國現有的稅制在環保方面仍存在著不足，主要體現在：

（一）涉及生態的稅種在環境保護方面的調節力度還遠不夠

就資源稅而言，我國現有的資源稅制存在著許多不足之處，對于我國這樣一個資源短缺，利用率不高且資源浪費現象嚴重的國家，資源稅的征收范圍過于狹隘，稅率又過低，稅檔之間差距小，所以對資源的保護和合理利用并未起到明顯的調節作用。

（二）針對生態環保的相關稅收措施少，規定過于粗糙

政府在環境保護方面對生態水費的征收管理不完善，征收率低，整體效果不佳。

（三）沒有針對環境污染行為設立專門的稅種

我國基本沒有設立噪音稅、垃圾稅、地表污染稅等在國外已經普遍征收的稅種，這使得稅收對污染行為的調節力度沒有很好的體現，難以形成專門用于保護環境的稅收收入。從而弱化了通過稅收來達到環境保護的目的。

（四）一些稅收優惠政策還不夠完善

在一些稅種中，如對化肥、農藥的不合理補貼。不但沒有對農民起到明顯的鼓勵作用，反而刺激了消費者對它們的消費和環境的惡化，對自來水的補貼，也使得水資源的浪費現象更加嚴重。

（五）在生態稅收政策的實施過程中各部門之間配合不積極

由于納稅人的自覺性與積極性還不夠高，稅收大多也只靠稅務機關來實施完成，力度還遠遠不夠，導致生態稅收的征收成本過大。

三、可持續發展條件下構建我國生態稅收的政策思路與建議

（一）我國生態稅收體系的構建

要構建生態稅收體系的就必須服從和服務于國家的可持續發展戰略，體現可持續發展的目標，即經濟增長、社會安定、生態安全。在設計生態稅收的過程中應把握以下幾個原則：

1.效率和稅負水平相適應的原則。經濟學家拉弗爾的研究結果表明，當稅率從零開始逐漸上升時總產出水平不斷增加，而在達到某一峰值后則又不斷下降，這說明效率是與稅負水平密切相關，對于正處在建設期的我國要更快更好地發展經濟就要遵循這一原則。

2.與經濟發展同步進行并分階段實施原則。生態稅收體系是由多種稅種構成，所以它的構建應立足于基本國情并與經濟發展同步，由于生態環境涉及的范圍廣，人們對不同類型的環境污染可容忍的程度不盡相同，所以在經濟發展的各個階段中政府應有針對性的構建生態稅收體系。

3.與其他環境保護措施相協調原則。征收生態稅只是治理環境污染的一種間接措施對于我國目前嚴峻的環境狀況和生態稅收體系建設的滯后性，現階段應把經濟手段、行政手段和法律手段相結合來解決問題。

（二）我國生態稅收建設的政策建議

1.改革現行資源稅。目前我國資源稅的征收只是針對一些礦產資源和鹽的使用，其覆蓋范圍狹小，對資源的保護方面有一定的限制性，所以應擴大資源稅的征收范圍，應對一些稀缺資源和非可再生資源也征收資源稅，在稅率方面，可以把稅率逐漸提高來加重資源稅。為了減少資源的浪費和保護稀缺資源，可以把從量稅改為從價稅，讓資源稅與資源的價格相關聯，通過價格機制來調節現有資源。

2.實行費改稅。為了更好的改善環境和治理污染，將我國原有的一些排污費轉換為污染稅是十分必要的，這樣才符合可持續發展的要求，如可以將一些排污收費項目進行分類，將排放的氣體污染物并入到二氧化碳稅、二氧化硫稅等稅目；對排放的固體污染物征收垃圾稅；對排放的液體污染物并入到工業廢水項目中征收特定的污染稅等等。對于目前我國的稅收收費標準不一且收費制度混亂的局面進行大力調整，如對一些如林業補償費、漁業資源費等改征資源稅。

3.開征專門的污染稅種。目前我國的大氣污染、水污染、垃圾污染等環境污染問題的解決。可以設置專門的污染稅稅目，如對二氧化硫、工業廢水、生活垃圾、噪音、霧霾等征稅。稅率應設為累進稅率，制定一個排污標準，超過標準部分適用較高稅率。根據各地區的環境污染情況實行差別稅率，體現稅收政策的靈活性。對只要有環境污染行為的人都進行征稅，將污染稅作為中央地方共享稅，地方的分享比例高一些，這樣更有利于環境的治理與恢復。

4.增加環保稅收優惠政策。為了增強人們的環保意識，鼓舞和引導企業加大環保投入力度，在購置一些環保設備時應抵扣增值稅進項稅額，如消煙除塵設備、處理三廢設備在購置時應允許進項稅抵扣。在企業所得稅方面，對企業治理污染物的固定資產投資可采用加速折舊，延期納稅等優惠措施；對企業在環保技術方面的投資予以稅收抵免等優惠政策。

5.各部門之間相互配合實施。生態稅收作為稅收的一部分，其政策主要還是由稅務機關執行，但要使得相關政策有效實施，還需要環保部門、財政部門等相關部門的配合。在生態稅收的實施過程中，環保部門需精確測量污染物與廢棄物的排放量和排放濃度等，從而使得環境監測部門避免產生不必要監測費用來增加生態稅收的征收成本。生態稅收資金的申報、審批、撥付和使用等管理應由財政部門負責。只有各部門間統一配合，這樣才能保證生態稅收資金是用于生態補償和環境保護，使得環保資金得到最高效率的使用，從而達到生態稅收的最終征收目的。

可持續發展問題是一個世界性問題，靠一個國家的努力是無法實現的，應充分考慮到國際之間的分工與合作，督促發達國家承擔起應負的責任；要充分運用和發揮以市場機制為基礎的稅收政策的激勵和約束作用，并在確保經濟可持續發展的同時完善生態稅收體系；同時，由于稅收政策自身也存在著局限性，所以在一些領域要用于其他經濟手段以及行政和法律手段相結合以達到更好的效果。

項目基金：本文為甘肅省高等學校科研項目《基于環境管理目標的政府績效審計模式研究》項目階段性成果之一，項目編號：2015B-062。