地方政府績效評價指標體系及評價方法研究

葉朝輝 黃世英

【摘要】以地方政府績效評價的現狀和特點為切入點，確定評價原則，構建了適合地方政府績效評價特點的評價指標體系，并做了評價指標確定權重方法的選擇以及評價方法的比較和確定，為建立一套科學、合理、規范的績效評價指標體系和評價方法提供可行的思路。

【關鍵詞】地方政府績效評價 評價方法 評價原則 指標體系

一、引言

改革開放以來，我國政府一直將行政效率放在突出的地位。鄧小平曾指出“我國各地各級政府機構臃腫、辦事拖拉、人浮于事、效率低下”，明確表明我國地方政府存在的問題。此后，歷屆政府都把簡化行政流程、提高工作效率、精簡人員編制等擺在行政改革的突出位置。然而，由于理論的匱乏，導致行動一直進展緩慢。直到20世紀90年代政府管理理論的提出，使得我國政府在行政改革方面才有了系統性的理論依據。21世紀以來，隨著服務型政府理論的提出，我國政府逐漸加大對政府績效評價的重視，把政府績效評價看作政府行政改革的重點。關于地方政府績效評價指標體系設計的研究，許多學者有不同的認知。王良健和侯文力（2005）從影響地方政府績效的幾個因素出發，構建了適合我國地方政府特色的績效評價指標體系，并建立了相應的線性加權函數模型；石桂峰和劉曉蓮（2009）通過對遼寧省地方政府績效審計情況問卷調查中發現，我們應該堅持實行財政收支的合法審計與績效審計并重，依據地方政府制定的發展規劃逐年加大績效審計比重，在實踐中不斷探索中國特色的地方政府績效考核制度；胡奕明等（2011）從對我國地方政府績效評價體系的調研中得出，地方政府應根據各級單位制定的發展規劃使績效評價考核越來越制度化、規范化，構建適合地方政府特色的績效評價指標體系。目前，我國地方政府績效評價工作尚存在制度不合理、指標體系和評價方法不完善、結果運用有待強化等問題，這些問題的產生不利于地方政府提高其管理水平和管理能力，不利于深化干部人事制度改革，不利于地方政府工作效率的提高。因此，本文試圖從影響地方績效的宏觀和微觀因素相結合的角度，構建多層次評價指標體系，并給出評價方法的選擇，以期豐富對地方績效評價的研究。

二、地方政府績效評價指標體系的構建

（一）構建地方政府績效評價指標體系的思路

地方政府績效評價，就是政府自身或社會其他組織通過多種方式對地方政府的決策管理行為所產生的政治、經濟、文化等短期和長遠的影響和效果進行分析、比較、評價和測量。構建合理的地方政府績效評價指標體系對研究地方政府績效工作具有重大意義，只有構建合理的地方政府績效評價指標體系才能促使地方政府工作高效率地完成，使地方政府工作人員在績效評價過程中有依可循，提高他們工作的積極性與主動性。目前我國地方政府績效評價工作還不完善，根源在于我國還缺少一套合理有效的地方政府績效評價指標體系。本文主要從地方政府的依法行政、經濟發展、社會穩定、生態環境、民生保護等方面來衡量我國地方政府績效評價工作，構建適合我國地方政府特色的績效評價指標體系。在地方政府績效評價的過程中，我們應堅持層次分析法來獲得科學合理的指標權重，并在綜合分析各種評價方法的基礎上，認為雙基點法在地方政府績效的衡量過程中具有較強的邏輯性，更適合衡量地方政府績效。

（二）構建地方政府績效評價指標體系的原則

一般來說，在地方政府績效評價的工作中我們應遵循以下幾個原則：

1.科學規范原則。績效評價應當嚴格執行規定的程序，按照科學可行的要求，采用定量與定性分析相結合的方法。而且指標權數的確定與評價方法的選擇都應遵循科學的理論依據。在地方政府績效評價的過程中應該根據規定的步驟進行評價，不能沒有目的，沒有依據，沒有邏輯的隨意評價。

2.可操作性原則。我們在績效評價的過程中不能隨意編造評價指標，評價指標應該切實可行，只有在尊重實際的基礎上設定評價指標才能更加科學合理的反映政府績效情況。在績效評價的過程中應注意評價指標本身可以運用相關的工具進行測量并得出結論。

3.公正公開原則。地方政府績效評價應當符合真實、客觀、公正的要求，依法公開并接受監督。地方政府績效評價工作是一個長期的、接受社會各界監督的工作，為了使社會公眾能夠清楚詳細的了解政府績效評價的原則、方法、指標體系、過程、結果等，我們應在評價的過程中公開評價的各個方面，使得公眾能夠獲得第一手資料。

4.可比性原則。對同類評價對象要設定共性的績效評價指標，以便于評價結果可以相互比較。這樣更加有利于對地方政府績效進行考評，能夠更好地反映地方政府績效問題，提高政府的工作質量與服務意識。

（三）構建我國地方政府績效評價指標體系

構建合理的地方政府績效評價指標體系對研究地方政府績效工作具有重大意義，只有構建合理的地方政府績效評價指標體系才能促使地方政府工作高效率地完成，使地方政府工作人員在績效評價過程中有依可循，提高他們工作的積極性與主動性。目前我國地方政府績效評價工作還不完善，根源在于我國還缺少一套合理有效的地方政府績效評價指標體系。根據上述建立地方政府績效評價指標體系的思路和原則，主要從地方政府的依法行政、經濟發展、社會穩定、生態環境、民生保護等方面來衡量我國地方政府績效評價工作，構建適合我國地方政府特色的績效評價指標體系。

三、地方政府績效評價方法的選擇

（一）權重方法的選擇

采用不同的計算權重的方法將導致各個地方政府績效指標所占權重有較大的差異，從而影響地方政府績效評估的科學性與合理性，使得評估結果與真實情況有較大的差異，不能真實反映地方政府績效問題。本文主要通過對層次分析法、德爾菲法、主成分分析法等方法的對比分析，找出適合中國地方政府特色的績效評價權重方法。層次分析法是一種定量與定性相結合，層次化、系統化的分析方法，將一個復雜化的問題當做一個整體，整體再分為若干分支，進而再分解成若干層次，將這些層次進行排序，并作為多指標的系統分析方法。德爾菲法是綜合專家的意見結果后討論分析，經過多次討論分析，得出最后結果的分析方法。主成分分析法就是將若干指標綜合簡化成幾個主要的綜合指標，然后用這些綜合指標來代替原有指標，并且這些綜合指標應盡量代表所有指標所反映的問題。在上述的評價方法中，德爾菲法在地方政府績效評價的過程中所需定量信息較少，操作簡單快捷，但相應人為因素干擾較大，人為的偏好對結果可能產生巨大影響；主成分分析法的系統性和科學性較強，相關數據可以通過計算得出，盡量避免了人為主觀因素的影響，但該方法用主成分解釋其含義多少帶有一些模糊性，不如原始變量的明確、清楚；層次分析法具有系統性，能夠對具有層次結構的問題進行綜合評價，具有層次性和邏輯性，為復雜的整體問題的解決提高可行的思路。所以在綜合上述方法優缺點的基礎上，確定層次分析法為地方政府績效評價指標的權重方法。

（二）評價方法的選擇

評價方法是地方政府績效評價指標體系構建的重要組成部分，是地方政府績效評價的結果具有科學性與合理性的保證。目前國內外主要的績效評價方法有模糊綜合評價法、標桿管理法、平衡記分卡法、雙基點法。對地方政府績效評價的過程中，為了真實的反映地方政府績效問題，應確定一個科學合理的地方政府績效評價方法。在上述評價方法中模糊綜合評價法在地方政府績效的衡量過程中經過大量的推理與計算，具有較強的邏輯性，但指標權重矢量的確定主觀性較強，當指標集較大時，權矢量與模糊矩陣不匹配，結果會出現超模糊現象，甚至造成評價失敗；標桿管理法雖然具有較好的激勵作用，而且指標確定也較靈活，但是其人為影響較大，主觀隨意性較強，不適合作為地方政府績效評價的方法；平衡記分卡法主張長期目標與短期目標的平衡，具有長遠的眼光，但是在對地方政府績效評價的過程中只從顧客、財務、學習和成長、內部經營過程四個方面來衡量，不適合地方政府績效的衡量工作。本文在綜合分析各種方法優缺點的基礎上通過對比分析得出，雙基點法是根據指標性質和相關數據分別以一組最優指標數據和一組最劣指標數據作為虛擬正理想方案和虛擬負理想方案，通過比較各個方案點距離正、負理想點的距離來判斷評價方案優劣的一種方法，該方法在地方政府績效的衡量過程中經過大量的推理與計算，具有較強的邏輯性，更適合地方政府績效的衡量工作。

四、結論

我國地方政府績效評價指標體系種類繁多，評價方法不一，其導致的結果也各不相同。良好的績效評價指標體系及評價方法能使地方政府轉換工作職能，提高工作效率，更好地為人民服務。地方政府績效評價的范圍廣，難度大，所以通過對各種方法的比較分析，選擇層次分析法為權重確定方法，雙基點法為績效評價方法，并從地方政府依法行政、經濟發展、社會穩定、生態環境、民生保護等方面來衡量我國地方政府績效評價工作，構建適合我國地方政府特色的績效評價模型。

參考文獻

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作者簡介：葉朝輝（1990-），男，大連海洋大學，經濟管理學院碩士研究生，研究方向：財務管理；黃世英（1962-），女，大連海洋大學，教授，經濟管理學院碩士生導師、教研室主任、碩士，研究方向：財務管理。