美國反洗錢領域客戶金融信息保護的立法經驗與借鑒

【摘要】本文通過對美中兩國在反洗錢義務與客戶金融隱私權保護立法方面的制度安排進行比較，分析了美國在反洗錢義務與客戶金融隱私權保護立法層面的經驗對我國的啟示與借鑒，進一步強化我國反洗錢領域客戶金融信息保護的監督管理。

【關鍵詞】反洗錢 客戶金融信息保護 經驗 啟示

一、美國對反洗錢義務與客戶金融隱私權保護的立法安排

《銀行保密法》和《金融隱私權法》確立了美國反洗錢立法的基本框架。在此基礎上，美國先后出臺了《洗錢指控改進法》、《阿農齊奧——懷利反洗錢法》、《金融服務現代法》、《愛國者法案》等，在反洗錢與客戶金融隱私權保護的博弈中，建立了比較完善的法律體系。

（一）以《銀行保密法》為基礎的反洗錢領域客戶金融隱私信息收集與使用規定

1.客戶金融信息收集層面。客戶身份識別義務呈擴張趨勢。1970年《銀行保密法》規定的客戶信息保留范圍包括：客戶交易記錄、所有開設賬戶者的身份號碼（例如社會保障號碼）。要求銀行在三種情況下識別客戶：①當大額現金報告提交時，確認和記錄客戶的姓名和地址；②在客戶購買一些貨幣工具時，如現金支票、貨幣支票；③在某些匯款時。“9·11”事件后，《愛國者法案》規定實施新的“辨識客戶”（Know Your Client，or KYC）標準：①在合理和符合實際的程度上，證實任何開戶客戶的身份；②保存用來證實客戶身份的所有信息記錄，包括客戶姓名、地址和其他身份信息；③確定該人是否出現在任何政府機構向金融機構提供的已知或可疑的恐怖分子或者恐怖組織的名單上。

2.客戶金融信息保管層面。金融機構報告義務呈強化趨勢。《銀行保密法》授權財政部決定銀行的報告義務。2001年以前，財政部要求金融機構必須提交的報告主要有三類：①現金交易報告：客戶超過10000美元的現金交易必須報告；②任何人攜帶、郵寄、航運現金或者其他貨幣工具超過10000美元出入美國過境，必須報告；③任何受到美國司法管轄的人，如果對美國境外的銀行賬戶、證券賬戶或金融賬戶有金融利益和權利的，其賬戶余額超過10000美元的，每年必須報告。美國曾有針對《銀行保密法》侵犯憲法隱私權保護內容的訴訟，經最高法院審查后認定，政府要求銀行報告的有關信息不屬于金融隱私。Cal.Bankers Ass’n.Schultz，416 U.S.21，45-54（1974）案中，法官認定銀行保密法中的記錄保存和報告要求并沒有構成對金融機構正當程序要求的破壞，也不構成憲法所禁止的非法搜查和沒收。在《銀行保密法》基礎上，1988年《洗錢指控改進法》、1992年《阿農齊奧——懷利反洗錢法》拓展了金融機構大額、可疑交易報告義務，規定：如果金融機構發現某項交易可疑，并且該交易涉及的金融合計達到5000美元，就必須提出報告。1986年《洗錢管制法》進一步拓展了金融交易的定義，包括任何雙方之間的貨幣交換。此后，《愛國者法案》將反洗錢義務主體覆蓋所有金融機構，并將《銀行保密法》的適用范圍擴大到信貸機構、期貨商人等。

3.客戶金融信息使用層面。政府部門被授予信息獲取權。《銀行保密法》建立的反洗錢制度主要目的在于為執法當局創造和保存文件證據規定，有關報告制度的內容主要作用在于向政府執法機構提供信息。在有關金融機構向政府提供客戶金融信息是否侵犯客戶金融隱私權的典型案例United States v.Miller，425 U.S.435，443 -45（1976）中，法官認定政府機構有權檢查個人銀行賬戶記錄，這不屬于憲法保護的隱私權范圍。《洗錢管制法》還規定，規避法律上的交易報告義務構成犯罪，進一步強化了金融機構的報告義務。

（二）以《金融隱私權法》為基礎的金融隱私保護立法

《銀行保密法》核心內容在于規定銀行和金融公司應對其客戶的金融交易情況和資本的國際性轉移保存完整的資料和記錄，財政部主管人員可以隨時向銀行和金融公司索取與客戶相關的金融交易資料以協助刑事、稅務訴訟的進行。該法雖然承認銀行為客戶保密的原則，但實質上是賦予了美國聯邦政府極大的權力，因而美國國會認為有必要對此加以限制。

1.《金融隱私權法》對《銀行保密法》的制衡。為防止《銀行保密法》對客戶金融隱私權的破壞，或說為了防止反洗錢義務侵害客戶金融隱私，美國于1978年出臺了《金融隱私權法》（Right to Financial Privacy Act of 1978）。《金融隱私權法》沒有對什么是金融隱私進行定義，而是承認金融隱私權內容廣泛，并對權利主體、權利客體、權利的權能等作了詳盡的規定。該法旨在限制聯邦政府對存款人財務記錄的檢查與獲得，規定了聯邦政府獲得銀行客戶資料的途徑、程序及例外情況等。按照該法的相關規定，只有通過下列手段聯邦政府才能獲得有關記錄：①獲得客戶同意；②根據合法的行政性傳票和傳喚；③根據一個搜查令；④根據合法的司法傳票；⑤根據正式的書面請求。

2.《金融服務現代化法》對金融隱私保護的強化。1999年，美國出臺了《金融服務現代化法》（GLBA），該法延續了《金融隱私權法》不對金融隱私予以定義的做法，并以專章的形式對隱私的法律保護進行規范。該法是在金融業朝著混業經營趨勢發展的背景下對非公開的信息的保護，特別是對金融機構在信息披露上的有關義務和政策作出了規定。該法旨在尋求信息化時代下混業經營對信息流動的要求與個人隱私權保護要求的平衡。此外，在2000年6月，美國的聯邦儲備委員會、貨幣監理署、聯邦儲蓄保險公司和儲蓄管理辦公室根據GLBA的要求，共同制定了《消費者金融隱私保密最終規則》，該規則對GLBA關于金融隱私權保護政策作了進一步的細化。

二、我國有關反洗錢義務與客戶金融隱私權保護的立法情況

縱觀我國有關反洗錢義務與客戶金融隱私權保護的立法，呈現兩個特點：一是關于客戶金融信息收集、報告的規定相對詳細；二是關于客戶金融信息安全保護的規定相對粗略。具體表現為：

（一）關于客戶金融信息收集、報告的規定較為詳細

《反洗錢法》規定了金融機構客戶身份識別、客戶身份信息及交易記錄保存、大額可疑交易報告義務。《個人存款賬戶實名制規定》、《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料交易記錄保存管理辦法》對自然人、法人、其他組織和個人工商戶客戶的身份基本信息范圍進行了較為詳細規定。《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》對大額和可疑交易的范圍、金融機構報告義務等進行了明確規定。通過上述規定可以看出：一是金融機構可根據反洗錢義務要求廣泛收集、保存客戶信息資料，并可以委托第三方代為識別客戶身份；二是金融機構為履行報告義務，將客戶金融信息向有關部門報告；三是可獲悉上述信息的機構較多，包括反洗錢行政主管部門、其他依法負有反洗錢監督管理職責的部門、司法機關。

（二）關于客戶金融信息安全保護的規定較為粗略

目前，我國暫無針對客戶金融信息安全保護的專門立法，相關規定散見于其他法律規定中。關于金融機構對客戶金融信息保護義務，《商業銀行法》、《反洗錢法》、《個人存款賬戶實名制規定》、《儲蓄管理條例》等均規定，非依法律規定，不得向任何單位和個人提供客戶身份資料和交易信息。關于國家有關部門獲悉的金融機構客戶信息，《反洗錢法》總則規定司法機關獲取的信息只能用于反洗錢刑事訴訟；其他行政機構只能用于反洗錢行政調查。上述規定過于原則且操作性不足，比如沒有規定司法機關在哪些情形下有權要求金融機構提供客戶信息、提供信息的范圍、方式等，對司法機關超出上述范圍的要求，金融機構能否予以拒絕。與此同時，《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》等賦予司法機關廣泛的調查取證權，且并不局限于反洗錢案件刑事調查，司法機關可以通過這兩部法律要求金融機構提供客戶信息，規避《反洗錢法》的限制性規定。

從金融監管部門規定來看，中國人民銀行《關于銀行業金融機構做好個人金融信息保護工作的通知》（銀發〔2011〕17號）、《關于金融機構進一步做好客戶個人金融信息保護工作的通知》（銀發〔2012〕80號）主要是要求金融機構依法合規收集、保存、使用和對外提供個人金融信息，不得向任何單位和個人出售客戶個人金融信息，不得違規對外提供客戶個人金融信息；要求金融機構應采取有效措施確保客戶個人金融信息安全，防止信息泄露和濫用；規定分支機構可對金融機構開展專項檢查并對違規行為予以處理。但是，這些規定的保護力度有限：一是內容比較原則，缺少具體的規定；二是針對的是個人客戶金融信息安全保護，不涵蓋非個人客戶；三是對金融機構違規懲處缺少針對性的法律規定。

三、美國立法經驗的啟示與借鑒

（一）亟需出臺《客戶金融信息安全保護法》

從美國立法經驗來看，正視反洗錢義務與客戶金融隱私權保護的沖突，并在出臺《銀行保密法》之后，通過《金融隱私權法》強化客戶金融隱私信息管理，在立法上形成相互制約、相對完善的法律體系。相比之下，我國客戶金融信息保護缺少專項立法，為數不多的規定散見于《反洗錢法》等規定中，客戶金融信息保護立法相對滯后。建議借鑒美國經驗，盡快出臺《客戶金融信息安全保護法》。在內容上重點明確：一是客戶金融信息保護范圍，包括保護對象、內容等；二是嚴格限制金融機構使用、對外提供客戶信息的條件、程序、方式；三是嚴格限制包括政府機關、司法機關在內的部門，獲悉和使用客戶金融信息的情形、程序、方式；四是賦予金融機構對非法提供客戶金融信息要求的拒絕權利；五是賦予金融監管部門監督管理權。

（二）強化金融機構客戶信息保護監督管理

根據《消費者金融隱私保密最終規則》等規定，美國聯邦儲備委員會、貨幣監理署、聯邦儲蓄保險公司和儲蓄管理辦公室在消費者金融信息安全保護上分別具有相應的管理職責。相比之下，我國對客戶金融信息安全管理沒有明確監管部門。根據“一行三會”的職責規定，特別是在新《消費者權益保護法》對金融消費進行約束的情況下，工商部門可能會在此領域拓展職能邊界。在此背景下，建議人民銀行盡快強化客戶金融信息安全保護的管理職能。一是建議人總行細化客戶金融信息保護管理要求，包括金融機構收集、使用、管理、提供客戶信息的范圍、條件、情形、方式，增強監管要求的可操作性。特別是在保護對象上，建議將法人、其他組織、個體工商戶等非個人客戶金融信息納入保護范圍。二是在人總行明確監管要求的前提下，由分支機構加強對金融機構保護客戶信息的日常監督管理，包括專項評價、執法檢查等措施。

參考文獻

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作者簡介：屈小平（1971-），男，本科，經濟師，現供職于中國人民銀行商洛市中心支行。