淺析土地規模化經營現狀、問題以及對策

孔燕　吳云勇

【摘要】本文通過對現有土地經營狀況進行分析，并結合已有的研究，總結我國在土地規模化經營中存在的問題，從而提出政策建議。

【關鍵詞】土地適度規模化經營 現狀 政策建議

一、土地適度規模化經營發展現狀

隨著我國工業化、城鎮化、信息化、和農業現代化進程的不斷加快，對勞動力的需求不斷增加，大量的勞動力潛能從農村中釋放出來，推動了我國農村土地的規模經營，促進了現代化水平的提高。特別是十八大以來，隨著農村土地承包制度改革深入發展，土地流轉進一步加快。截至2014年底，全國農村承包地流轉面積超過了4億畝，比2012年增加了1.3億畝，流轉面積占比超過30%。土地流轉推動了農業規模化經營快速發展。目前，蔬菜、花卉、瓜果種植、畜禽水產養殖和特色種養等產品的生產逐漸向規模化、專業化農戶聚集，生產規模化程度提高。新型農業生產經營主體快速涌現。十八大以來，各種類型的新型農業生產經營主體快速發展，逐步成為建設現代農業的重要力量。截至2014年6月，全國家庭農場有87萬多家，農民專業合作社140萬家，農業產業化龍頭企業12萬家。

二、土地適度規模化經營中存在的問題

第一，部分地區土地流轉出現“非糧化”、“非農化”現象。黑龍江省土地流轉后非農化情況并不多見。但在南方特別是大城市郊區非糧化現象則不同程度存在。而且越是發達地區非糧化現象越突出。這種現象使得確保糧食安全的任務更加向糧食主產區轉移，主產區對確保國家糧食安全的責任更加突出。[1]隨著土地流轉進程的加快，專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業急劇增多，對配套設施用地的需求日益強烈，有些農戶為解決農產品的倉儲和晾曬等問題，而不得不將一些土地轉為非農用地，造成了土地的“非農化”。

第二，部分農村耕地存在閑置、撂荒的現象。據發展改革委統計農村都存在大量承包地撂荒，約在30～40%。一方面，隨著市場經濟的發展，進城務工人員不斷增加，其獲得的經濟收入遠高于從事小農經濟生產所帶來的收益，從事農業的生產積極性降低，其承包經營的土地要么由其父母耕種，要么讓其近親或關系比較好的朋友耕種，對于土質較差、地塊較小的土地，則選擇休耕或棄耕。另一方面有些地方因自然因素的影響而導致土地被閑置，如沿海地區因海水倒灌，農田鹽漬化而大面積撂荒的農田。

第三，城市二元結構以及現有的戶籍制度，限制了人口的正常流動，阻礙了城市化進程、城鄉一體化發展，不利于土地的流轉，從而阻礙了土地規模化經營。在原有的城鄉二元制經濟結構和戶籍管理之下， 農民工很難真正獲得市民的待遇，多數農民工在就業領域、工薪報酬、看病就醫和子女上學等方面都無法享有與市民相同的待遇，且農民工文化知識水平和專業技術能力有限，只能從事簡單的生產勞動，使得他們面對農業戶口轉變為城市戶口存在的高門檻時，例如購買一定面積商品房等，表現的束手無策，削弱了農村勞動力在城市進行生產的積極性，使他們沒有安全感，不敢放棄自己手中的土地。這種城鄉分割的戶籍管理制度無法徹底切斷農民與土地的聯系，他們寧愿土地擱置，也不愿意流轉出去。

第四，土地流轉機制不完善，鼓勵流轉但缺乏價格評估、補償機制。由于我國土地分等定級與估價工作剛剛起步，缺乏對轉讓土地的合理經濟補償標準和規定，對流轉出去的土地得不到應有的價格補償，從而極大的影響了農戶流轉土地的積極性，有能力進行規模經營的農戶和想投資于農業的工商企業，因缺乏額完善的價格評估補償機制擔心因土地流轉機制不健全投資后出現麻煩。

第五，土地細碎化問題嚴重，各地區細碎化程度不平衡。一是南方地區的土地零碎化程度要高于北方地區，二是東部地區的人地比例較高，但畝產量及產值也較高，土地的零碎化也高于其他地區。由于土地細碎化，農戶可以在土地上進行多樣化的農作物種植，在一定程度上可以減少自然災害對同一農戶造成損失的風險，但其生產成本較高，不利于機械化大生產，農業基礎設施建設難以進行，也不利于土地的規模化經營。

三、實現土地規模化經營的政策建議

第一，統籌戶籍制度改革，打破原有的城鄉二元制的經濟結構，使進城務工人員能夠享受城鎮基礎設施和教育、就業、醫療、養老、住房保障等基本公共服務，實現與城鎮原有居民同等待遇，消除其失地的后顧之憂，推動更多人口融入城鎮，使大量勞動力從農村解放出來，推動農村土地的規模經營，促進農業現代化水平的提高。

第二，加快土地流轉，完善土地流轉機制。要把握好流轉、集中、規模經營的度，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。加快發展多種形式的土地適度規模經營。完善農村土地產權制度。落實土地承包關系長久不變，完善政策和相關法律，建立土地承包權與土地經營權可分離的制度，依法平等保護土地承包權和經營權。

第三，盤活農村閑置用地，提高土地資源的利用效率。一方面開發利用閑置、撂荒的耕地，有些被閑置的土地是由于土質較差，土地產出率極低，人們放棄了對其的更種，當地政府可以組織科研人員進行實地調研，找出解決辦法，進而充分利用土地，發揮其最大效用。另一方面，隨著勞動力人口的轉移，我國許多農村都出現了“空心村”，農村土地資源被大量的占用，由于我國宅基地政策落實不到位，一戶多宅的現象突出，這也造成了土地資源的占用。因此積極落實宅基地政策，加快推進新農村建設，集中規劃農村居民點，對現有土地進行整理，提高土地利用效率。

第四，加強對農民的教育培訓，培育新型職業農民。我國以往的小農經濟，農民進行糧食種植缺少必要的科學技術知識，抵御自然災害、病蟲害的能力低，全面提高農民的素質，使他們既能增加對農業知識的了解，提高糧食產量、質量，又能有能力面對現代化、集約型農業生產的新要求，加大農業科技創新力度，完善農業技術推廣體系。

第五，加強對糧食生產功能區，示范區的建設。建設一批高產穩產的糧食生產功能區，打造一批節本增效、綠色環保的示范區，根據本地區的自然條件、生產經營狀況、經濟發展水平，打造符合本地區發展的農業示范基地，國家應加大對糧食生產功能區的轉移支付力度，健全配套政策扶持。各個地區也要根據各地情況，調整農業生產結構，適度進行土地規模化經營。如像上海這樣的人口密集區，耕地資源少，人均耕地面積小，經濟發展水平高，就要利用科技提高當地的糧食產量。

基金項目：本文為2016年省社科聯經濟社會發展立項課題——遼寧省土地規模化經營政策研究——階段性成果之一。

作者簡介：孔燕（1989-），女，遼寧大學碩士研究生，主要研究方向：國民經濟學。吳云勇（1975-），男，沈陽師范大學教育經濟與管理研究所教授，博士，碩士研究生導師，主要研究方向：國民經濟學。