關于加強我國地方政府債務管理的分析

【摘要】2008年金融危機以來，我國地方政府的債務規模越來越大。中央政府相繼出臺一些管理措施，但是債務規模仍沒有得到很好的控制。本文通過分析地方政府債務管理的現狀，指出地方政府債務管理中存在的問題。并對問題存在的原因進行分析，提出應通過合理分配中央與地方的支出責任、完善置換債的操作、加強預算管理等措施，進一步加強對地方政府債務的管理。

【關鍵詞】地方政府 債務管理 加強措施

一、我國地方政府債務管理現狀

（一）我國地方政府債務管理現狀

2008年金融危機以來，我國地方政府的債務規模越來越大，其潛在的債務風險隨之也逐漸增大。面對逐漸增大的債務規模，國家也相應的出臺了一些政策以減輕地方政府的債務規模。2010年，國務院印發《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》。2012財政部印發了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，加強對地方政府舉債融資行為的日常監管。另外，建立激勵約束機制，中央財政通過獎補、減免等政策，督促和引導地方政府化解存量債務。

盡管這些措施對政府舉債融資機制做出了一定的探索，但并未徹底解決地方政府長期積累的債務問題。到2013年6月底，省、市、縣、鄉四級政府性債務余額達17萬億。其中地方政府投融資平臺公司政府負有直接償還責任的債務40755.54億元，政府負有擔保責任的債務8832.51億元，政府可能承擔一定救助責任的債務20116.37億元。

（二）我國地方政府債務管理現存的問題

1.政府融資平臺難取消。我國當前的債務結構使得地方政府融資平臺的存在具有必然性。我國地方政府的債務余額中存量債務的數額龐大，僅2014年年底以前的存量債務就有15.4萬億。而在15.4萬億的存量債務中有1萬多億的規模是經過全國人大批準的債務，而剩下的14多億屬于非規范債務。經過人大批準的債務按規定償還方式可以納入政府預算中，而目前大多數非規范債務或者政府或有債務還是通過融資平臺進行償還。

2.置換債券發行不規范，債務數據透明度低。發行置換債是減輕地方政府債務負擔的又一措施。2015年置換債的發行在很大程度上減輕了地方政府的債務負擔，但是在發行置換債上管理制度不夠完善，在置換的過程中操作不規范，表現出強買強賣、非市場化定價等問題。省級政府發行債券時需向外界公布具體債務數據。但市、縣政府的債務數據尚未對外公布。而公開的債務信息大多只有新增債務、置換債務、余額限額等總量數據，缺少債務資金支出的具體項目、償債計劃、限額確定機制等詳細內容。

3.部分地方和行業債務負擔較重。雖然我國債務風險總體可控，但是部分地方和行業的債務負擔不容忽視。從地區情況來看，全國100多個市本級、400多個縣級的債務率超過100%，尤其是一些貧困地區的市縣政府未來償還債務的壓力很大。從行業狀況來看，全國政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務余額數額龐大，債務償還壓力較大。

二、我國地方政府債務管理問題的原因分析

（一）財稅體制不健全

1994年分稅制改革后，中央與地方政府間形成了一種財權向上集中、事權向下分解的體制。在這種情況下，地方政府的稅收收入大大下降，越來越依賴上級政府的轉移支付，在轉移支付不足以承擔財政支出時，地方政府就會增加債務。一方面，由于中央和地方政府的支出責任劃分不明確，在支出方面，地方政府在一些具體項目上的支出責任越來越強化，這促使地方政府通過增加負債來承擔。另一方面，中央與地方政府的財權分配上存在不均衡，地方稅收收入的主要來源是營業稅，隨著營改增的不斷深化改革，地方政府的財政收入大大下降，地方政府只能舉債承擔支出責任。

（二）依靠融資平臺融資

長時間以來地方政府通過各種形式進行融資。據相關數據顯示，政府債務的舉借主體主要是融資平臺，政府舉債對其依賴性強。融資平臺存在高負債率及缺乏還款來源的償付風險、投資項目效益不高及償債主體不明確形成的項目風險等，這些風險的存在加劇了政府債務的風險程度。并且融資平臺中的一些政府債務都是非規范債務，缺乏有效地監管。

（三）缺乏有效的債務風險預警機制

目前我國許多地方政府還沒有建立起有效的債務風險預警機制，如果出現了潛在的債務風險的征兆，不能立即預警，就有可能爆發債務危機，影響經濟的發展和社會的穩定。盡管有些地方政府建立了早期預警機制，但由于預警指標選擇不夠科學和規范，導致預警機制的設置過于復雜。這使得執行時很難達到有效的預警效果。

三、進一步加強我國地方政府債務管理的建議

（一）促進中央與地方政府財權和支出責任相匹配

第一，按照公共財政的基本要求，重新界定各級政府支出責任和范圍，以各級政府的職能目標為標準劃分事權。首先，根據收益性原則確定各項財政支出的受益對象和受益范圍，進而確定各級政府的支出責任。

第二，按照“定一級事權、定一級財權、增加中央政府事權、增加地方政府財權”的總體原則，匹配中央和地方財權和支出責任。財政體制改革要以合理劃分中央政府和地方政府的支出責任為出發點，適當將支出責任上移中央政府，對其合理劃分。同時要適度增加地方政府的財權，可以發展地方政府的主體稅種及增大均衡性轉移支付的資金規模。

（二）完善債務置換程序，增加債務數據透明度

對于債券置換中出現的問題，一要明確置換債券的政策范圍，完善制度設計；二要通過科學方法及債務核銷轉化消化存量債務；三要省級政府建立完善債券申報、核準、風險評估制度。各級政府要定期向同級人大代表公開債務規模、結構及償還情況，主動接受監督，增加債務數據的透明度，從而促進對政府債務風險的有效防范。

（三）拓寬地方政府舉債融資的渠道，加強對或有債務的管理

在預算法允許的范圍內擴寬融資渠道，以法律的形式允許地方政府通過銀行貸款和PPP等方式籌集資金。但要對PPP方式所形成的或有債務、隱性債務加強管理。每年向人大反映或有債務、隱性債務的狀況，將地方政府債務的情況公開，從而監督地方政府債務管理，防范和化解地方債務風險。

（四）建立地方政府性債務風險預警機制

債務風險預警機制應該包括債務的形成、使用和清償等環節。在舉借債務時，根據地方政府的財政收入、償債能力等情況確定舉債規模、方式及償還期限等預警指標。形成債務后，根據各地區一般債務、專項債務等情況，測算債務率、償債率等指標，評估各地區債務風險狀況。同時，還要對債務償還過程和違約債務處理及補救措施等進行預警，從而進行全程監控。

參考文獻

[1]翟翊先.當前中國地方政府債務管理機制優化策略淺探[J].經濟研究導刊，2015，（04）：281-282.

[2]曾康霖，呂勁松.加強地方政府性債務管理的審計思考[J].審計研究，2014，（01）：31-34.

作者簡介：王樂英（1991-），女，山東臨沂人，遼寧大學經濟學院在讀研究生。