地方政府債券的風險及其防范機制研究

郭謙

【摘要】經國務院批準財政部下發，2014年上海、浙江、北京等試點地方政府債券自發自還，即地方政府將自負盈虧。考慮到我國資本市場不成熟，地方財政收支不平衡等，地方政府債券存在很大的潛在風險，對地方政府債券的風險及其防范機制進行研究十分必要。本文通過分析發行地方政府債券的主要風險，為地方政府、中央政府、金融機構、社會大眾等社會各界如何行動來防范和降低地方政府債券風險提出實質性建議。

【關鍵詞】地方政府債券 風險 風險防范

一、引言

2009年2月17日，第十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議在京舉行，會議聽取了關于《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》有關情況的匯報。緊接著財政部在3月17日表示，我國將首次在全國范圍內發行地方政府債券。2014年5月19日，財政部又下發了關于印發《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》的通知：經國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。這一通知從完整意義上明確了地方政府可以自主發行債券并自負盈虧，并可能因此在全國范圍內展開。

地方政府債券（又稱“市政債券”），是指以政府信用為擔保，由地方政府或其授權代理機構為發債主體公開發行，用于當地基礎設施和社會公益性項目建設的有價證券，是地方政府近年來在利用投融資平臺超負荷融資情況下另一很重要的融資渠道。這種債券以地方財政收入作為還本付息的來源，因此被認為信用程度較高，風險較小，又被成為“銀邊債券”，廣受投資者青睞。然而，即使由中央政府發行的國債也有一定的風險，地方政府債券同樣存在風險。對發行地方政府債券的風險及其防范機制進行研究，有利于為地方政府債券在我國的長遠發展奠定基礎。

二、發行地方政府債券的主要風險分析

（一）信用風險

信用風險是發行市政債券面臨的首要風險，即地方政府能不能到期足額償還債權人。地方政府債券被稱為“銀邊債券”，表明了其較高的信用度。地方政府的財政收入主要包括稅收收入，國有土地出讓金收入等。由于地方政府財政收入的不確定性，地方政府債券面臨的信用風險仍然較高。首先，從分稅制改革以后，地方政府出現財權與事權的不平衡。地方政府無法根據自身情況選擇地方稅收種類，完全聽從中央政府的指令，與此同時，地方政府卻要面對很多事項的支出，造成實際意義上地方政府稅收收入的不足。其次，隨著國家宏觀形勢的變動，房地產市場波動較大，間接影響到了土地出讓金的收入。

（二）道德風險

道德風險是相關單位和個人在從事經濟活動時最大限度的滿足自己的效用卻違反道德而損害他人和社會利益的可能性。在當下地方長官任命制的大背景下，很多官員為了盡可能地擴大自己在位期間的業績，盲目大搞“形象工程”和“偽政績”，嚴重浪費社會資源，侵犯他人利益。比如在位官員為了“大搞業績”大量舉借外債像發行地方政府債券，將償債責任推到下屆政府身上，如果下屆政府無力償還或視而不管，將造成不可估量的后果。

（三）宏觀調控風險

主要指由于地方政府債券的管理及其相關政策的不當對國民經濟穩定運行所造成的不確定性影響。具體來看，主要表現為：

1.地方債券的發行可能導致通貨膨脹效應。地方債的發行意味著投資需求的增加，必然加速資金流動，跟擴大貨幣發行量一樣，都會導致通貨膨脹。

2.地方政府債券的擠出效應。政府通過大規模發行地方政府債券向社會借款，導致政府在資金需求上和民間進行競爭，產生擠出效應。

3.地方政府債券的發行導致市場利率的上升和投資規模的減少，影響產業效率。發行地方政府債券，導致整個經濟產出增加，金融市場的利率被抬高，進而提高了企業的成本率，相對降低投資收益率。這將影響到企業的投資意愿，縮減投資規模。

三、對地方政府債券風險防范的建議

目前，我國經濟處在轉型期，資本市場發展不健全，上述風險不可避免。因此，采取適當的措施來加強對地方政府債券的風險防范是必要且緊要的。

（一）對于中央政府來說

應合理劃分給予地方政府的財權和事權，財權過小或事權過大都不利于地方政府的發展。我國在分稅制改革以后，地方財政已經成為一級獨立的預算主體，合理劃分政府間的事權，并賦予地方政府應有的財權，對于地方政府債券的償是非常有利的。

（二）對于地方政府來說

應該加強收入和債務的歸口管理，進而完善業績評價體系，以此為未來發債規模提供可靠的參考依據。首先，地方政府應嚴格規范舉債和擔保等可能在未來轉化成顯性債務的行為。比如，地方政府舉債的方式除了直接發行地方政府債券，還有地方投融資平臺通過向銀行提供擔保來貸款。如果地方投融資平臺到期無法償還貸款，這筆債務將直接轉嫁為由地方政府來償還的顯性債務，加大地方政府的債務量，進而影響到地方政府債券的償還。其次，地方政府的業績評價指標有很多，包括GDP的增長速度、地區國內生產總值、地方政府賬面財政收支等。然而，地方政府應構建多層次、多結構的評價體系，重視業績增長的質量而非簡單的數量變化，避免提供虛假的業績報告。

（三）對于金融機構來說

應該加強地方政府債券的法治化管理，對地方政府發行債券的總量、償債途徑、債務風險預警機制等進行立法規范，把地方政府債券的風險鎖在法律的保險柜內。首先，建立一個發達的資本市場和貨幣市場是一個規范的公債市場不可或缺的外部環境，這要求金融部門重視整個金融市場的健康發展，利用法律的手段來約束相關組織和個人，促進金融市場的公開透明化。其次，目前我國缺少對地方政府債券風險管控的完整法律體系，使得地方政府債券缺乏法律這一最有力的安全性保障。

（四）對于社會大眾來說

應當提高對地方政府證券的風險意識，加強對地方政府實際行為的監督，從而降低購買地方政府債券的風險。首先，在購買地方政府債券前，應做好充分的準備工作，包括了解地方政府近幾年的債務情況、評級機構對于此次地方政府發行債券的綜合評價、地方政府利用債券融資的資金去向等問題。其次，在購買地方政府債券之后，不可疏于管理，而應持續關注地方政府的動態，包括是否通過其他渠道濫于舉債、資金是否按規定投入使用等風險行為。如果政府出現違規現象，社會大眾應及時向有關部門反映，充分發揮社會監督的作用。

（五）對于社會其他相關機構來說

比如評級機構和保險公司，應當完全發揮自身力量，為地方政府債券這一舉措的成功踐行做貢獻。首先，評級機構應提高責任意識，對地方政府的資產、負債、內部環境等影響債券發行和償還的各方面因素進行綜合評價，防止出現虛報收入、低報債務的情況。同時，保險公司作為為社會大眾分散財產風險的部門，也應當針對地方政府債券建立相應的保險產品，為地方政府債券的到期足額償還提供一份擔保。

參考文獻

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