新預算法背景下我國實施零基預算改革的思考

【摘要】我國零基預算模式自引入以來，已經歷了二十多年的發展歷程。雖然理論上零基預是最科學的一種預算模式，但在實踐中面臨國家體制、技術限制等困難，目前在我國仍處于初步發展階段。2014年新預算法的頒布進一步強調了零基預算的重要性，為它的完善提供了有利條件。文章分析了零基預算在我國的發展現狀，以新預算法為背景，提出深化零基預算改革的建議。

【關鍵詞】零基預算 新預算法 績效預算

如何高效地使用和分配公眾的錢，做到取之于民、用之于民，是財政改革的重點難點。政府預算是財政體系的重要組成部分，對國家財政的收支起著調節和控制作用。因此在財政改革的發展中，做好預算編制是關鍵的一步。我國傳統的部門預算編制模式為增量預算，以基期的執行情況為基礎進行適度調整，作為來年的預算，該模式造成低效與浪費問題。2000年財政部將改革的重點轉向支出管理，推行零基預算。零基預算主張根據實際需求和效益分配資金，能有效緩解財政供給與發展需求的矛盾。2014年我國新修訂的預算法在完善政府預算體系、提高預算透明度、擴大地方政府的自主權等方面實現了重大突破，這為零基預算的完善提供了有利的制度條件和政策支持。為此，在新的背景下探索一套適合我國國情的零基預算編制措施是非常有必要的。

一、零基預算在我國的實施情況

（一）零基預算的涵義及發展歷程

零基預算指不以基期為參考，將每一個成本中心以零為基礎編制預算。它要求以實際需求為基礎來確定預算，注重效益優先，有效避免了基數連年增長的問題，資金的使用效率大大提高。我國從1993年開始，湖北、河北、海南、安徽等省份進行了零基預算改革的試點。1995年頒布的《中華人民共和國預算法實施條例》明確將零基預算的法律地位確立了下來。2000年中央部門預算正式采用零基預算法。2004年我國修訂了《預算法》，規定了公開透明、嚴格審查和監督等的預算思想和原則，進一步完善了零基預算的相關制度。目前越來越多的地方政府采用零基預算，但還沒有形成一套系統的編制方法。

（二）零基預算在我國的具體做法及特點

我國目前實行零基預算的省份具體做法為：一是預算的制定緊密結合國家財政政策，以農業、教育、科學等領域為重點支出。二是摸清財政供給的人員數量，清理往年支出。三是核定人員支出和公費支出。四是根據項目的輕重緩急確定專項經費。最后執行預算。總結起來，零基預算是自下而上的預算，動機是為了緩解財政支出壓力。但我國的操作實際上結合了本地區或本部門的相關情況，是帶有中國特色的零基預算改革。人員經費按實際、公用經費按標準、專項經費按項目排序，實質上只有專項經費運用了零基預算法[1]。因為人員經費和公用經費事實上屬于基數加增長的狀態，不能算零基預算法編制，而這兩部分經費占預算總額的大多數[2]。

二、我國實行零基預算存在的問題

雖然實行零基預算的初衷是好的，從理論上看它能解決增量預算的問題，但受我國的政治體制、技術等因素的制約，零基預算目前還處于淺層次實施的階段，推行過程中存在一些問題。

（一）受政治、行政體制的制約，零基預算改革不徹底

一是政府職能劃分不明確。我國一些地方政府的職能還沒有真正轉變過來，某些機構設置重設、交叉，較難確定決策部門和對決策包的排序[3]。二是預算分配權不集中。專項經費或多或少還掌握在財政部門之外的地方，被挪用于其他經費缺口的現象時有發生。一些財政較困難的地方政府預算決策權很小，無法根據自己的優先次序來安排資金。第三是存在政治權力濫用的現象。一些領導人為了一己私利批條子、打招呼，零基預算決策受到嚴重影響[4]。

（二）預算編制過程復雜，技術難題較大

零基預算的編制過程繁瑣，目前數據信息處理平臺和技術還不成熟，高技術預算人才較缺乏。首先，定額標準的測算難以按照實際需求。在確定公用經費定額的實際操作中往往了解不足、基礎數據難以鑒別。其次，對專項經費的的核定也是一大難題。專項支出的精確測算涉及到與項目相關的規劃和管理，需要對多個單位的工作進行整合。但相關部門過于關注和控制項目總額，對項目的可行性報告和預算都是粗略的、形式的。另外，很多部門沒有設置單獨的預算機構，預算人才缺乏，一些部門只是安排財務人員填報預算[5]。

（三）預算透明度較低，預算監督力度有待加強

我過目前預算公開的實際程度與人民群眾的期望還有較大的差距。一方面，政府官員的觀念還沒有徹底轉變過來，預算公開進度較慢、公開的內容避重就輕。一些政府預算報告過于簡單，缺少必要的說明，無法反映資金的真實使用情況。另一方面，預算公開機制不夠健全，預算公開內容還較模糊。此外，相關預算監督、問責機制不健全，一些預算單位的執行效力受到很大程度的影響。

三、新預算法背景下的建議

目前零基預算的實施還處在初步發展的階段，真正落實需要一定的過程，下面結合2014年新修訂的預算法這一背景，提出相關建議：

（一）協調好上下級政府的預算管理關系

編制過程的關鍵是要明確上下級政府之間的預算收入和支出，對各級政府預算收支的細則加以規范。為此，要落實新預算法關于地方政府債務管理、轉移支付、硬化預算支出約束的預算制度。新預算法對地方政府舉借債進行了規范，從法律上解決了地方政府如何債務如何借、如何管、如何還的問題。新預算法明確規定上級政府應提前告知地方政府轉移支付金額，除上下級政府共同承擔的事項外，上級政府不得要求下級政府承擔配套資金。還規定沒經過法定程序，不得對預算進行調整，這一規定硬化了政府預算支出的約束，避免隨意開政府收支的口子。因此，從某種意義上來說，落實新預算法以上的相關規定，就是理順了上下級政府的預算管理關系。

（二）完善配套的信息技術系統

一方面要完善基本數據庫系統。各級財政部門和政府部門應結合各自的業務特點和范圍來采集數據，包括相關部門和人員的數據、資產數據、業務數據等，各單位應有專門的數據處理人才負責，確保數據的科學性。另一方面不斷開發零基預算編制軟件。數據的分析處理往往要經過一系列復雜的運算，需要依靠強大的計算機軟件系統以提高工作效率。重點解決現代會計核算或預算編制軟件無法互相兼容、針對性不是特別強的問題。此外應建立預算評估、審核系統。對審核人員要進行相關技術培訓，提高專業素質和分析判斷能力。

（三）落實預算公開、監督制度

新預算法在第一條就規定，要建立健全“公開透明的預算制度”，預算、預算調整都應向社會公眾公開，各級政府的預算公開時間、違反預算公開的問責處理措施均作了規定。官員要提高主動公開預算信息的積極性，注重對預算細節的公布，充分利用便利的網絡途徑起到提高預算透明度的作用。充分發揮政府部門、審計部門、人民群眾、新聞媒體的監督作用。加強審計機關的獨立性和權威性，調動廣大人民群眾的監督力量，減少預算編制過程中主觀因素的不利影響。

（四）借鑒績效預算的優勢

零基預算模式的完善可以適當汲取績效預算的優點。如將各部門和單位獲得的預算資金與業績相掛鉤，削減或合并那些重復設置的機構，實現精兵簡政。根據績效與預算掛鉤的原則，推動政府部門和單位提高工作效率，強化服務意識。在確定部門預算目標時，可以利用平衡計分卡，建立社會公眾、經濟指標、內部管理、學習發展等多維度的績效指標評價體系。在形成一攬子決策包時，根據投入- 績效產出的方法分評估基本支出、項目支出。最后根據績效評價的結果對項目排序，擇優將項目編入預算當中[6]。

四、結論

零基預算是一種非常有吸引力的預算模式，但它的成功實施需要相關條件，不可能一蹴而就。我國的零基預算改革還在不斷發展和成熟中，存在著政治體制、技術手段、法律法規等方面的局限。為完善零基預算改革，要加大政治體制改革的力度，運用現代化技術手段，把新預算法關于公開透明預算、轉移支付、硬化預算支出約束等相關規定落實好，適當結合績效預算，實行基于績效考核的零基預算模式。

參考文獻

[1]郭育紅.關于繼續推廣零基預算的對策建議[J].經營管理者.2010（5）.55.

[2]王辰，李彤.中美零基預算的比較及啟示[J].經濟縱橫.2011（8）.97-99.

[3]聶麗潔，王俊梅.關于績效預算與零基預算相結合的預算方法體系的思考[J].中央財經大學學報.2004（12）.2.

[4]李虹.我國零基預算改革研究[J].企業經濟.2014（5）.164-165.

[5]牛美麗.中國地方政府的零基預算改革—理性與現實的沖突和選擇[M].中央編譯出版社.2010.91-105.

[6]李曉燕，宋良榮.試論零基預算與績效考核相融合的方法體系[J].財會通訊.2012（5）.108-109.

作者簡介：呂彩鳳（1990-），女，漢族，福建漳平人，廣州大學在讀研究生，研究方向：財務會計。