試論公共財政框架下的國庫集中支付制度改革

【摘要】本文以國庫集中支付制度為主題，探討公共財政框架下，如何深入化的實行此項制度。首先，從公共財政、集中支付的必要性與重要性方面展開具體說明，重點探討了當前實行國庫支付制度存在的阻礙與傳統支付方式中存在的弊端，并且在此基礎上，提出了一些針對性的建議。希望通過本文初步論述可以引起更多的交流與關注，可以為該方面的研究工作提供一些有價值的信息，以供參考。

【關鍵詞】公共財政 國庫 集中支付 制度改革

自財稅體制改革、會計制度改革以來，我國在財政收入方面的管理取得了顯著成效；然而，在財政支出的管理方面，卻一直未見有明顯起色，因而，造成了實踐中出現了諸多問題，比如分散支付制度的實行，造成了透明度低、預算外資金外流、財政支出信息反饋速度慢、資金使用率低、滋生貪污腐敗等。結合當前的新形勢與我國的發展要求，必須要從根本上改變此種支付制度，解決這些實際存在的問題。

一、概述國庫集中支付制度的必要性、重要性

我國已經確立了市場經濟體制，初步完成了現代化建設的任務；由于城市化使人們的公共活動領域越來越大，因此，造成了當前公共職能與社會實際問題間的矛盾，傳統的分散支付制度，暴露了諸多問題；而實行國庫集中支付制度時間又短，因此，應該加強這方面的研究工作。我國在“第十個五年計劃”中，就提出了結合國際經驗與市場化發展，統籌規劃，實行公共財政制度的改革；從現在來看，這一制度的推行得到了有序發展，而且也十分的符合我國經濟發展要求。

公共財政“取之于民，用之于民”，主要行使事業單位公共職能，滿足社會公共需求。規范化是其基本特征。從表現方面看，有全部收支預算、財政部門統攬收支、以法制為基礎。具體而言，即是通過政府預算達到對財政收支活動的監督；通過財政稅務部門，進行公共財政的收支管理；但在具體的執行中，財政收入、支出方式，支出目的、規模等，都必須按照我國相關法律具體實行，禁止挪用、貪污、浪費。從推行國庫存集中制度的必要性分析，它主要是與公共財政制度或框架相一致，兩者相輔相成；以目前的發展與進度來看，我國已經從財政收入的管理，轉向了預算支出的管理，而且效率有顯著提高；換句話講，國庫集中支付制度，有效的成為了部門預算實現的有效途徑，同時，政府的采購制度與其共同推行，有利的促進了公共職能的發揮和對公共財政的合理運用，并且達到了有效的監督，透明度有所增加，資金的運行效率得到了有效提高，因此，國庫集中支付制度改革，是公共財政領域改革的重要陣地與關鍵因素，應該對其大力推廣與實行。

二、分散支付制度的弊端

（一）財政資金透明度不高

首先，在分散支付制度下，賬戶的設立比較分散、重復率高，因此，降低了財政資金活動的透明度，對管理、監督形成了重大阻礙；其原因主要集中于以下方面。預算支出、執行需要通過財政預算部門（單位），因此，一旦支出，就缺乏監督，尤其是資金的使用方式、用途、具體項目的實施等情況，財政部門很難監控，其主要的監督方法是預算單位的財務報告，以及定期與不定期的審查；但是，結果往往發現問題后，為時已晚，資金已被揮霍，追繳困難，為國家造成了極大損失，也未能為公共建設帶來任何益處。

（二）降低了財政資金的使用率

首先，在分散支付制度下，支出或撥付款的環節過多，預算單位往往會出現滯留資金的現象，對財政資金的使用效率是一大阻礙；其原因主要集中于以下方面，財政撥付預算門——各部門（單位），在使用資金上，存在時間差，加上部門多，資金調度難，有時會出現“節流”的現象，越往下資金越少，因此，資金使用率較低。

（三）易滋生腐敗

從上面的分析可以看出，監管的缺乏，部門多，預算不精細，資金使用率低，加上“節流”、克扣、挪用等，造成了諸多資金外流與浪費，因此，給國家經濟秩序帶來了諸多問題與不便，同時，也為滋生腐敗之風提供了“土壤”。

三、集中支付制度改革建議

（一）堅持四個基本原則

首先，在建立集中支付制度時，應該堅持漸進性原則，因為我國在此項制度的應用方面，仍處于初級階段，涉及的面較廣，還需要相關的配套制度進行輔助，因此，應該循序漸進；其次，應該堅持公開性原則，以此增加社會關注，提高社會、法律、財政內部、審計等方面的監督，增加財政支出活動的透明度；第三，應該堅持規范操作的原則，從而使財政支出有理有據，從執行到應用，確保其有制度約束、具體監督；第四，應該堅持“三個不變”原則，如預算單位預算執行的主體地位不變、資金使用權限不變、工作人員與核算權不變。

（二）確保賬戶設置的有效性

首先，從會計集中核算制度，可以了解到基本賬戶的唯一性，管理體系的統一性；其次，按照原有的安排，應該有預算內賬戶設置、預算外賬戶設置，以及專項資金的賬戶設置；第三，可以將這些納入到核算中心的各單位，利用備用金制度，推動“零余額賬戶”的具體實施。但是，從目前來看，地方商業銀行不能開設此賬戶，會計集中核算制度所集中的資金較復雜，同一筆開銷的支出渠道較多；若采用國庫集中支付制度，則需要運用一些與計算機相關的軟件，通過這種方法，進行集中清算，并配置內部虛擬賬戶，如預算內資金賬戶、預算外資金賬戶、其他資金賬戶等，提高業務的針對性，而且虛擬賬戶有利于保證資金不被非法應用。

（三）合理調整崗位，使其設置科學化

由于預算指標屬于國庫集中支付制度的運行介質，因此，支付時，支付中心也應該具備部分管理職能。所以，在具體的崗位設置中，應該充分考慮此類問題。比如，在核算中心，應該有前臺審核、后臺記賬、中心出納、預算指標管理等崗位；其中，預算指標管理非常關鍵，也是重要職責之一，主要是對預算文件、月度用款計劃等進行收集、整理、記錄預算指標賬，并進行會計核算、制定報表、定期匯報。

（四）撥款程序體系化、有序化

首先，采用國庫集中支付制度，則需要先支后撥（與會計集中核算制度的先撥后支相反）；其次，流程一般是，先讓各預算單位于每月定期上報下月用款計劃，如資金來源、預算科目等；然后，由財政業務科審核，上報中心；經核對符合相關條件，做出支付專戶的實際貨幣支付；對于單一賬戶、預算外資金賬戶，可以轉至代理銀行。

四、配套措施的實施

（一）完善預算管理體制

首先，應該全面推行部門預算；因為，當前我國已經確立了市場經濟體制，應該實行現代化的財務管理制度，并且在預算管理體制方面，做出完善，做好整體與局部間的關系調整，從而通過部門預算的方法，利用計劃與統計的現代化管理辦法，制定對應的細致表格，使數據、報表內容相一致，確保形式與內容的完全統一，數據真實，以此真實的反映出實際的預算情況，從而增加規范性，提高透明度。其次，統一預算，使預算內外財政資金獲得統一管理，防止分散造成流失。第三，需要對預算科目進行優化；通常情況下，應該以政府公共支出范圍為界，如消耗性支出、轉移性支出、公共工程支出；最好是在市場經濟體制下，將現代化建設、城市發展、公共財政管理、政府職能監督等完全統籌起來，形成體系化的系統網絡，從而增加監督、減少腐敗現象滋生的可能性。第四，應該從科學的角度制訂預算編制制度，比如，從時間上給予合理分配，進行試編滾動預算，也可以進行跨年制的預算制度革新，總之，在具體的應用與執行前，需要先進行一些理論論證工作，并做好試點或試驗，再進行具體實施，確保制度制訂的嚴密性，應用的科學性。

（二）其他輔助措施

首先，需要建立國庫集中支付制度監督體系，如內部責任機制；還應該將內、外監督聯合起來，實行全方位監督制度；其次，應該制定相關的法律法規與管理辦法，從而使國庫集中支付制度的實行規范化，這方面應該在原有的法律法規的基礎上，進行一些更為科學的修訂，比如《預算法》、《總預算會計制度》等等；第三，需要借助當前的信息技術，進行政府財政管理信息系統的建設，并訓練相關工作人員，組織一些培訓活動，使其熟悉并熟練運用各種相關軟件的操作，還應該搭建起內部、外部的公共平臺，實現信息共享，從而提高公開度。

五、結束語

總而言之，在新的時代，就應該堅持與時俱進、因時制宜；推行集中支付制度改革，是時代發展的要求，也是國家公共財政支出管理的必然選擇；另一方面，一直以來我黨奉行“黨的思想純潔性”路線，因而，不斷的實行廉潔奉公，對貪污腐化行為也實施了嚴厲打擊，因此，國庫集中支付制度改革與我國的各項改革是一致的，并且，有其實際意義與現實價值，從目前我國的財稅制度改革來看，其效果顯著，但還需要進一步深入研究，提高該制度的運作效率。

參考文獻

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作者簡介：林迎春（1969-），女，漢族，吉林長春人，大學本科學歷，中級會計師，研究方向：事業單位財務管理、經濟核算。