PPP模式運營實踐與思考

李保興　李揚江雪

【摘要】PPP作為共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，是以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。本文從實踐的角度，以保山市地下綜合管廊項目為例，對項目操作模式、經驗做法、借鑒意義和存在問題進行闡述，并提出建議，以供參考。

【關鍵詞】PPP模式 實踐 思考

隨著現代經濟飛速發展，依靠政府獨立運作公共基礎設施建設項目已不能滿足需求，民營企業在公共基礎設施建設中開始發揮越來越重要的作用。因此，引入PPP模式，促進基礎設施建設項目的民營化，在基礎設施建設領域具有極其重要的現實價值。保山市地下綜合管廊建設在4月21日財政部、住建部聯合組織開展的2016年“地下綜合管廊試點城市”競爭性評審中，作為云南省唯一的地下綜合管廊項目參評州市，憑借扎實的基礎工作、一流的規劃成果、創新的PPP運營模式，成為全國15家地下綜合管廊試點城市之一。未來三年，保山市每年可獲得中央財政3億元的專項資金補助。對采用PPP模式達到一定比例的，還將按補助基數獎勵10%。

一、項目基本情況

保山位于云南省西部，距省會昆明486千米，外與緬甸山水相依，內與大理、臨滄、德宏、怒江4州市相連，國境線長167.78千米，全市轄隆陽、施甸、騰沖、龍陵、昌寧5縣（市、區）。國土面積19，637平方千米，中心城市位于隆陽區。總人口258萬人，中心城市人口規模為32萬人。

2013年以來，保山市委、市政府以《保山中心城市綜合管廊專項規劃》為統領，積極推進項目建設和技術標準創新，在“投資、建設、運營和維護”一體化管理方面做了系統的探索與實踐。根據城市總體規劃和各片區控制性詳細規劃，結合道路交通、各市政管線等規劃以及綜合管廊適宜建設區分析，在保山市中心城區構建干線、支線及纜線管廊三級系統，形成由“三橫四縱”干線綜合管廊系統串接五大組團，再通過支線管廊與干線管廊有效聯系，形成“縱橫互通、分散布局”的綜合管廊系統，連接新城區與老城區，為智慧管網的發展搭建平臺，引導城市市政基礎設施發展。地下綜合管廊建設納入電力、通信、廣電、供水、燃氣、污水、中水等管線，包含19條干線、支線及3座監控中心，總長為86.23公里，投入靜態總投資為64.09億元。目前，已完成保山中心城市永昌路、保岫路、青堡路等35.7公里的地下綜合管廊（含纜線管廊）項目建設，完成投資15.7億元。2016年至2017年將完成列入試點的19條共計86.23公里的干線、支線地下綜合管廊及3座監控中心建設任務，計劃完成總投資64.09億元。

二、創新PPP操作模式

中心城市地下綜合管廊建設項目采用PPP模式，實行“投資、建設和運營維護一體化+入廊單位付費+可行性缺口補助”的經營方式。項目資本金中的40%，由保山市政府及其指定機構籌集解決，剩余60%，由社會投資人籌集。保山市政府授權昌源水務公司與中標社會投資人（云南建工集團）共同出資成立SPV項目公司，并授予項目公司特許經營權，負責項目的投資、建設、運營和維護。特許經營期結束后，項目公司將項目資產完好無償地移交給政府或其指定機構。

建設運營中，項目公司（SPV）主要通過三種方式收回投資并獲得回報。一是向入廊單位收取租金，目前，8家入廊單位已簽署入廊協議，運營期第一年收取租金21，749萬元，并約定三年一調整的原則；二是向廣告用戶收取廣告位租金，運營期第一年收取租金6，000萬元，并約定三年一調整的原則；三是政府向項目公司撥付專項建設資金及支付運營期補貼，市財政從2015年起連續5年，每年安排不低于1，500萬元專項資金用于管廊建設資本投入和貸款貼息。運營期內，政府每年向項目公司支付運營期補貼約2.13億元。

三、經驗做法

（一）有效破解綜合管廊建設“四難”問題

保山市在綜合管廊建設中遇到了“籌資難、入廊難、技術難、還款難”四難問題，按照“政府主導、市場運作、統一規劃、統一建設、統一管理、有償使用”的原則，通過不斷探索，“四難”問題得到了有效化解。一是市場化運作，破解“籌資難”。政府整合優勢資源，由保山永昌投資開發公司、保山電力公司和保山市隆陽區國資公司三方共同組建保山昌源水務公司，并授權其作為保山中心城市綜合管廊建設、管理主體。積極采用PPP方式拓寬投資渠道，減輕政府財政補貼負擔。二是加強統籌協調，破解“入廊難”。出臺了《保山市人民政府關于加強城鎮地下綜合管廊建設工作的意見》，明確要求在已建和在建城市綜合管廊或纜線溝的區域，各管線單位必須按照規劃要求入廊設置，不允許另行開挖道路鋪設管線或架空設置管線，破解入廊難題。三是大膽嘗試，破解“技術難”。制定出臺了《保山綜合管廊規劃建設技術導則》，攻克了管廊交叉、過河和燃氣管線進倉等技術難題。并在一定程度上推動了《城市綜合管廊工程技術規范》（GB50838-2015）文件的修編。四是政府扶持，破解“還款難”。通過資金扶持、費用減免、特許經營機制等方式緩解運營主體償債壓力。

（二）形成可操作性的管廊有償使用收費標準及績效考核體系

出臺《保山市城市地下綜合管廊租金收費標準的指導意見》、《保山中心城市地下綜合管廊建設運營績效考核管理辦法（試行）》，明確各入廊管線單位必須向管廊運營管理單位支付有償使用費用，即入廊租金。同時，對各入廊管線單位租金收取做了規范要求。出臺績效考核管理辦法，在項目全生命周期中形成量化的績效考核體系，政府根據績效考核標準，針對項目的評分結果向項目公司付費。

（三）落實綜合管廊建設各方質量安全主體責任

出臺《保山中心城市地下綜合管廊建設工程質量安全主體責任的通知》，將建筑工程的“五個規定”運用到工程管理全過程中，并對項目全過程相關責任人的考核記錄在企業信息系統中。同時，通過政策支撐及行政手段，落實綜合管廊建設各方質量安全主體責任，使得保山綜合管廊建設工作平穩有序推進。

四、借鑒意義

（一）解決城市管廊運行安全問題

2014年7月，保山隆陽區地下管廊建設引起外界注意，保山隆陽區未來的城市地下綜合管廊“寬能跑汽車、高能站姚明，使用壽命100年”。綜合管廊的建設解決了地下管廊建設規模不足，管理水平不高等凸出問題，實現了城市地下管線集約化、資源化，解決了地下管線安全問題，提升了城鎮發展質量。

（二）有效破解融資難題

綜合管廊技術被視為解決城市綜合管線建設的技術發展方向，但一次性投資成本高、技術難度大，是一項“燒錢”的城市設施，而且，建成后續管理也面臨許多問題。保山市地方財政收入一年才40多億元，怎樣破解成本高、融資難問題？保山市政府及相關部門出臺了30余份政策及批復文件，為地下綜合管廊建設工作提供了相對完善的政策配套體系。同時，采用PPP運營模式向市場“找錢”，由市屬昌源水務公司籌資，實施綜合管廊土建項目，實現投資、建設和運營維護一體化管理。

（三）對經濟欠發達地區示范作用明顯

保證民營資本“有利可圖”，讓社會資本參與公共基礎設施建設，極大地減少政府投入。綜合管廊建成后，昌源水務公司通過出讓管線通道使用權的方式逐年回收建設資金，不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

（四）經濟和社會效益十分明顯

首先提高了土地資源的利用率，不僅提高了管網安全性，從根本上解決了“馬路拉鏈”問題，化解了矛盾。其次，盤活了國有資產，產生良好的經濟效益和社會效益。

五、存在的問題

（一）缺乏統一的制度規范和標準

財政補貼和風險共擔機制能給企業一定的經濟補償，保障企業未來較長時間穩定的收益，提高其項目參與積極性。由于PPP項目時間跨度長，財政補貼和風險共擔機制如果沒有一套行之有效的科學參照標準，財政支出分期計量方法不科學，導致政府與社會資本博弈，項目一旦出現建設預算不合理、后期支出超預算等情況，財政將承擔較大支付壓力，無法給參與企業明確的預期，必將影響項目如期推進。同時，由于缺乏統一的《市政綜合管廊收費標準》，各地收費標準不一，無序抬高價格導致PPP項目與公共利益的沖突，導致市政綜合管廊市場管理混亂，政府、企業和消費群體產生博弈，造成社會資本對PPP項目參與熱情的負面影響。

（二）社會資本參與積極性不高

PPP項目具有成本高、投資大、主體多、時間長等特點，項目運行中存在風險分擔機制不明確、項目收益率較低、建設運營監管乏力、項目運營面臨諸多風險與不確定性等一系列問題，影響企業跨時期投資決策。同時，合同或協議難以覆蓋PPP項目預期和潛在風險，造成PPP項目簽約落地率較低。

六、政策建議

（一）請國家盡快制定相應制度規范和標準

國家應在調研基礎上，結合風險溢價、財政承受能力、公共利益等因素，制定科學有效的收益分配規則，出臺《PPP模式財政補貼和風險共擔操作規范》、《市政綜合管廊收費標準》等規范性指引，便于地方參考執行。

（二）合理安排預算支出和財政補貼

有效發揮PPP模式在項目管理中的效能，合理安排中長期財政預算，減輕財政支出壓力，建立科學的財政風險溢價補貼機制。減少公共品價格波動與穩定企業收益方面的市場風險因素，探索政府、保險和企業三方風險共擔機制，增強項目的抗風險能力，以較小財政預算支出提供更加高效的公共產品和服務。

參考文獻

[1]楊芝輝，李建國.云南保山入圍全國2016年地下綜合管廊試點城市.云南網.2016，04.

[2]MBAlib智庫.百科.

[3]新華網.

作者簡介：李保興（1969-），男，云南保山人，本科，研究方向：金融學，就職于中國人民銀行保山市中心支行；李揚江雪（1993-），女，云南保山人，專科，現在讀西南科技大學（本科）財務管理專業，就職于恒豐銀行保山小微支行。