甘肅省張掖市農村土地流轉現狀與思考

摘 要：張掖市是我國西北河西走廊的一個農業城市，根據國家的政策以及自身的區域特色，張掖市在發展現代農業方面取得了一定的成績，尤其是在加強土地流轉，發展規模經營方面成效顯著。文章在對張掖市土地流轉情況進行調研的基礎上，就土地流轉中存在的問題及其如何做到合理流轉進行了探討。

關鍵詞：張掖 農村 土地流轉

中圖分類號：F301.245

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）03-059-02

土地制度是一個國家最基礎的制度，從我國農業發展的現實情況來看，改革完善農村土地制度，對激發農村經濟社會發展活力，健全城鄉一體化建設體制機制，促進工業化、城鎮化、信息化與農業現代化同步發展等都有重要的作用。近年來，我國的農業政策一直鼓勵農村土地的適度集中，堅持依法流轉土地，實現土地規模經營，在一定程度上促進了農業結構調整、農業產業化經營、城鄉一體化發展，提高了農業的組織化程度，加快了現代農業發展，拓寬了農民增收渠道。甘肅省張掖市是一個傳統的農業大市，在穩定家庭承包經營制度的基礎上，堅持依法、自愿、有償的原則下，采取各種措施引導農民和經營主體推進農村土地合理有序開展流轉，取得了一些成績，為建立現代農業大市發揮了積極的作用。

一、張掖市農村土地流轉基本情況

2014年，張掖市農村土地流轉面積達到102.3萬畝，占承包面積的40.9%，比2013年增加11.21萬畝，增長12.3%。主要有轉包、轉讓、互換、出租、入股、代耕代種等形式，其中：轉包13.7畝，占流轉面積的13.3%；轉讓3000畝，占流轉面積的0.3%；互換9萬畝，占流轉面積的8.8%；出租77萬畝，占流轉面積的75.3%；代耕代種1.2畝，占流轉面積的1.2%，股份合作1.1萬畝，占流轉面積的1.1%。從流轉去向來看，由種植大戶經營7.3萬畝，龍頭企業經營81.6萬畝，合作組織經營0.9萬畝。

二、土地流轉的成效

1.促進了農業產業結構調整。通過土地流轉使分散零星的地塊向大戶集中，實現了土地與資金、技術、勞動力等要素的有效結合，土地產出率、利用率極大提高，推動了土地的適度規模經營，培植壯大了一批特色明顯、類型多樣、競爭力強的專業村、特色鎮，形成了馬鈴薯、高原夏菜、油料等特色農產品規模化生產基地，提高了農業特色產業現代化水平。張掖市糧經飼比例調整為74：25：1。以流轉面積最大的山丹縣為例，建設寒旱區紅地球葡萄設施現代農業、山丹花觀光現代農業、瞭高山高效畜牧業3個示范園區，500畝以上連片規模化種植基地6個，千畝以上土地流轉村15個。山丹縣位奇鎮張灣村、孫家營村與北京德農種業公司張掖分公司簽訂了4100畝土地租賃協議，兩村集中聯片的農戶土地，以每畝380元/年的價格進行租賃，建立起由公司獨立經營的農場，發展油葵制種和商品馬鈴薯種植，年畝均收益7500元以上，是過去分散經營效益的4～7倍。

2.促進了農業產業化經營。土地流轉重新配置了土地資源，使大批的農業龍頭企業和專業合作社獲得了土地經營權，把農業的產前、產中和產后諸環節聯結成緊密的產業鏈條，有效地解決了農戶小生產與社會大市場的矛盾，架起了傳統農業通向現代農業的橋梁。張掖市建成銷售收入100萬元以上的農產品加工龍頭企業136家，1000萬元以上的62家，上億元的6家。

3.促進了農業組織化程度的提高。通過土地流轉，把分散經營的農戶組合成生產聯合體，促進了農民專業合作社的發展。2014年張掖市合作社發展到681個。甘州區長安鄉上頭閘村以上源蔬菜專業合作社為載體，加快土地流轉經營步伐，在本村簽訂流轉面積2300畝，與周邊3個鄉鎮11個村達成2萬多畝高原夏菜種植意向，引進16個蔬菜新品種，注冊了“上頭閘”牌菜品商標，并向省上申請了綠色食品和有機食品認證，形成了“黨支部+合作社+龍頭企業+生產基地”的土地流轉模式。

4.促進了城鄉一體化發展。土地流轉使更多的農民從土地上解放出來，向城鎮轉移，向二三產業集中，培育了新的創業群體，促進了城鄉一體化發展。甘州區通過流轉，有6.65萬農村勞動力農忙在家務農，農閑打工賺錢，全區農民純收入中42%來自種植業，而從二、三產業獲得的收入占純收入的44%。張掖市輸出勞務27.09萬人次，收入達到24.18億元，勞務輸出成為農民增收的一項重要渠道。

5.促進了農民增收。土地流轉對于轉出土地的承包戶來講，不僅可以擁有長期穩定的土地流轉收益，還能安心外出打工，增加勞務收入；對于轉入土地的經營者來說，人均占有土地資源量增加，可以通過規模經營提高生產效益，實現了供求雙方的互利雙贏，有效拓寬了農民的增收渠道，農民從土地上解放出來的務工收入較流轉前能提高30%以上。如，山丹縣位奇鎮2011年流轉土地4.2萬畝，占耕地面積的38%，二十里堡村定西洋芋基地土地流轉期限5年，每畝每年租賃費600元，僅此一項實現收入160多萬元，在基地上長期務工人員120多人，年實現勞務收入150萬元，流轉土地農戶每畝較流轉前增收600元。

三、土地流轉的約束

1.農民對土地依賴性大，流轉積極性不高。張掖市是一個傳統的農業大市，二三產業不發達，吸納農村富余勞動力的能力弱，農民對土地流轉存在一定的顧慮，積極性不高。

2.市場機制不健全，土地流轉程序不規范。土地流轉在農村早已存在，但大多是私下進行，目前，農村土地流轉主要發生在農戶與農戶、農戶與集體、農戶與企業之間，個別地方的土地流轉不在主管部門登記備案，沒有規范的合同或文字協議，土地轉讓、互換不經發包方同意，自由性和隨意性較大，糾紛隱患較多。土地流轉還存在短期行為，一定程度上影響到農業資源的有效利用。

3.中介機構不完善，信息不對稱。目前，張掖市土地流轉的價格評價機制和體系還不完善，土地咨詢業也不成熟，公證、仲裁等中介機構不健全，在一定程度上影響了土地的流轉。缺少一個自下而上、網絡狀、多功能的中介服務體系，造成買賣雙方信息不對稱的局面，并限制了土地流轉的區域范圍。

缺乏金融機構的支持也影響了土地流轉的速度、規模和效益。土地流轉需要大量的資金支持，而目前還沒有相關法律法規對土地流轉抵押擔保及融資進行大力支持，使土地流轉方面貸款的難度增加，影響了農業投資，進而限制了土地流轉等行為發生。

4.流轉的土地不集中、規模小，難以實現機械化生產。發展適度規模經營的農戶主要是承包集體耕地和租賃農戶耕地相結合兩種類型，但土地位置分散，不利于農戶對土地的集中管理，且農業機械在小地塊上無法使用，很難實現機械化，阻礙了農業耕種效率的提高。

5.農村社會保障制度不健全。廣大農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系不十分健全，農民主要還是依靠土地和打工收入解決看病、上學、養老、建設等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來對待，對于流轉土地思想上存在后顧之憂。

四、引導土地流轉規范推進的建議

農村土地流轉工作是進一步深化農村經營體制機制改革，完善農村生產關系，刺激農村生產力發展，調動農民生產積極性的重要措施。發展生態經濟、建設現代農業大市給農村土地流轉工作提出了更高更新的要求，要進一步加大對農村土地流轉工作的指導與服務，使農村土地流轉工作在促進農民增收、建設現代農業大市、推進新農村建設中發揮更大的作用。

1.正確引導農民開展土地流轉。在土地流轉中要保護農民的合法權益，切實落實好國家有關農村土地承包關系長期不變的政策，防止行政權力侵犯農民的土地財產權。在充分尊重農民的意見基礎上，堅持“依法、自愿、有償”的原則，采取多種形式，通過典型宣傳和示范引導，增強群眾開展土地流轉的主動性和積極性。

2.制定政策推進土地流轉。根據當前市場經濟發展的需要，土地流轉勢在必行。如何做到流而有序、轉而不亂，政府要制定進一步推進土地流轉及規模經營的扶持政策，細化措施，積極協調金融部門探索推進土地承包經營權抵押貸款的途徑和方式，為種植大戶、專業合作社開展土地流轉提供資金支持。引導社會有實力的經濟主體參與土地流轉，形成長效穩固的土地流轉市場。要建立健全農村土地價值評估和糾紛仲裁機構，推動農村土地規范化流轉，制度化發展。積極圍繞主導產業，建立有區域特色的產業生產帶，引導種植大戶向主導產業和基地方向發展，提升抵御市場風險的能力。

3.建立土地動態監測系統。土地流轉是一個動態變化的過程，應該在政府引導下，土地流轉由自發、無序流轉走向依法、有序流轉。在這個流轉過程中，同時要搭建暢通的土地流轉信息平臺，利用現代計算機技術，及時、持續地開展土地流轉的動態監測，及時掌握流轉動態，為合理利用農村土地，優化配置土地資源提供科學依據。通過對土地流轉動態監測系統的建設和研究，將會及時掌握土地流轉的動態信息，揭示土地流轉的規律，為土地價值評估和地價更新、土地利用、耕地保護、政策制定和土地流轉資源信息化等提供各類相關數據信息，為土地流轉實現信息化、科學化、社會化、市場化建設奠定良好基礎。

4.正確引導工商資本參與土地流轉。引入工商資本，通過“龍頭企業+合作社+農戶”、“龍頭企業+基地+農戶”等多種形式參與土地流轉，發揮工商資本帶動農民就業增收以及促進農業轉型升級等方面的積極作用。在承包期內，保護承包經營權免受侵犯，明確被承包地主體的責任，即在承包期限內提高承包地的質量，尤其是肥力不退化等。同時要嚴格土地用途管制，防止工商企業直接或間接改變流轉土地農業用途的行為，嚴格保護耕地，防止侵害農民土地利益的行為。

5.積極開展土地承包確權登記。按照國家相關法律法規，動員和依靠群眾，通過各項措施的實施，落實土地確權工作，嚴格執行承包經營權30年不變的政策，明確農民承包土地的年限，賦予農民更加明確而更有保障的土地承包經營權。在土地權屬不清的地方，要調查研究、尊重歷史、協調各方利益，清楚界定農地權屬關系，在此基礎上抓好農村土地確權頒證工作，為農地流轉奠定制度基礎。

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[5] 張掖市人民政府.張掖市農村土地流轉情況匯報[Z].2014

（作者單位：甘肅省張掖市農業科學研究院 甘肅張掖 734000）

[作者簡介：吳子孝（1962—），甘肅省張掖市農業科學研究院農藝師，主要從事現代農業研究]

（責編：若佳）