國際宏觀審慎政策最新進展及啟示

【摘要】此輪次貸金融危機充分暴露了傳統金融監管體制中存在的問題，加強宏觀審慎監管成為了國際監管的主要認識。通過系統的梳理了國際組織以及主要經濟體宏觀審慎政策改革進展發現，為解決傳統監管的不足，主要國際組織和各國均主張大力改革原有監管體制，引入宏觀審慎政策框架，重新賦予中央銀行宏觀審慎管理權，并不斷完善宏觀審慎管理的制度機制安排和政策工具箱。最后，本文對完善我國宏觀審慎政策提出了相應的政策建議。

【關鍵詞】宏觀審慎政策 監管體制改革 啟示

一、國際清算銀行（BIS）關于宏觀審慎政策的最新進展

（一）概念的正式提出

2009年，國際清算銀行就宏觀審慎性作出了說明，主要包括危機中存在的“大而不能倒”、順周期性、有效監管不足等問題。隨后，在G20首爾峰會上，進一步形成了宏觀審慎管理的基礎性框架。

（二）政策工具

2009年12月末，巴塞爾委員會發布了《增強銀行業抗風險能力》和《流動性風險計量、標準與檢測的國際框架》的征求意見稿，這兩個文件是“巴塞爾協議Ⅲ”的初稿，意味著全球主要經濟體就銀行業監管改革達成了共識。2010年末，二十國集團在首爾峰會上批準了《巴塞爾協議Ⅲ》的基本框架，并對外發布了第三版巴塞爾協議的詳細內容，具體包括加強宏觀審慎管理和增強逆周期調節的內容。宏觀審慎工具主要分為逆周期工具和提升金融機構抗風險水平的工具兩大類。一是增加了逆周期資本緩沖要求。為了解決信貸擴張中存在的順周期行為，各國參考信貸/GDP缺口比例等指標要求商業銀行計提0%～2.5%的逆周期資本緩沖，從而提高銀行貸款的邊際成本，降低信貸劇增對銀行體系帶來的沖擊，實現逆周期調節的作用。二是提升金融機構抗風險水平的工具。主要包括降低銀行杠桿率的工具、限制流動性風險工具和限制相互關聯性的工具三類。如引入了流動性覆蓋比率（LCR）和凈穩定資金比率（NSFR）兩個流動性指標，強化金融機構流動性管理能力。針對“大而不能倒”的金融機構，引入了系統性資本附加要求，約束大型商業銀行的資產規模過度擴張行為。

（三）關于宏觀審慎政策的相關研究

2014年4月，國際清算銀行Jaime和Benjamin提出，宏觀審慎政策當局應當盡可能地將某些特定工具用于某些特定領域，應當避免受到政治干擾，自主決策如何運用宏觀審慎工具及其時機，宏觀審慎政策需要加強國際合作，降低政策的溢出效應。Hyun Song Shin（2015）指出，宏觀審慎政策與貨幣政策存在密切關聯，例如宏觀審慎政策目標在于平滑金融系統的順周期性，和貨幣政策都作用于資產、負債及金融中介的杠桿水平，但宏觀審慎政策工具目標相對單一，往往只作用于銀行部門。Grant Spencer（2014）研究表明，貨幣政策的首要目標是保持價格穩定，宏觀審慎政策的首要目標是保持金融系統穩定，在某些情況下兩者需要協調，因為兩種政策都有溢出效應；尤其是當經濟和金融周期不一致時，兩種政策的潛在沖突就較為明顯，需要謹慎行事以平衡好兩種政策各自的首要目標。Pedro Duarte Neves（2015）回顧了系統性風險的識別、宏觀審慎政策工具及框架，提出有效綜合不同模型或指標可以減輕風險識別方面單一模型的缺陷。宏觀審慎政策的實踐可以提供更多關于傳導機制和潛在影響的有效信息。監管者可以利用好現有的各種政策工具，來降低宏觀審慎政策影響的不確定性。

二、美國宏觀審慎政策最新進展

奧巴馬政府預2009年6月出臺了《金融監管改革——新基礎：重建金融監管》，明確了金融監管改革方向。2010年7月份，美國頒布了《多得—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，這是自1929～1933年大危機以來改革范圍最廣的金融監管改革法案，法案明確了構建有效的宏觀審慎監管政策體系的目標，并就具體監管體制做出了設計。主要政策內容包括：一是成立金融穩定監督委員會（Financial Stability Oversight Council，FSOC），負責識別、評估、監測和控制系統性風險，維護金融穩定（組織架構和工作機制見下圖）。二是強化美聯儲對系統重要性金融機構的監管職能，并授權美聯儲制定宏觀審慎監管標準；三是由美聯儲制定系統重要性支付、結算、交收體系的監管標準，并與商品期貨交易委員會（CTFC）、證券交易委員會（SEC）共同實施監管；四是建立有序的金融機構破產清算機制，由美聯儲和聯邦存款保險公司等共同負責系統性風險處置，包括大型金融機構的破產清算；五是在美聯儲內部設立相對獨立的消費者金融保護局（CFPB），行使金融消費者權益保護職責。

此后，美國金融監管機構不斷完善其宏觀審慎政策框架。流動性管理方面，2014年9月，美聯儲等首次對大型金融機構設置最低流動性標準，流動性標準生效日期為2015年1月1日效，同時要求所有商業銀行于2017年1月2日后滿足流動性覆蓋率標準要求，比巴塞爾Ⅲ的要求提早了兩年。資本管理方面，對美國全球系統重要性銀行，提出了一項基于風險的附加資本占風險加權資產的比例設為1%～4.5%。除靜態的資本規定外，針對系統重要性銀行機構，美聯儲每年實施前瞻性全面資本分析和審核（CCAR），并開展相應的監管壓力測試。2015年12月，美聯儲同貨幣監理局及FDIC提議，推行“逆周期資本緩沖”，針對銀行額外資本緩沖的要求，最高可能達到銀行經風險調整后美國信貸資產的2.5%。緊急貸款援助方面，2015年底，美聯儲通過了緊急貸款限制規定，禁止向無償付能力的金融機構提供緊急援助，而且金融機構需在“懲罰利率”高于市場利率的情況下方能使用緊急貸款，同時每隔半年審核貸款計劃是否應當結束。

三、英國宏觀審慎和金融監管改革最新進展

金融危機前，英國財政部、英格蘭銀行和金融服務管理局之間的諒解備忘錄（2006）建立了三家機構在金融穩定領域的合作。英格蘭銀行負責制定貨幣政策、維護金融穩定，開展公開市場操作；金融服務管理局負責微觀審慎監管和監督、行為監管、市場監管。

危機后，為實現“金融體系的長期穩定和可持續性”，英國對金融監管體制進行重大改革。在新的金融市場監管模式下，英國將原有金融服務局（FSA）的拆分，其原有職能由審慎監管局（PRA）、金融行為監管局（FCA）分別承擔，并在英格蘭銀行內設立金融政策委員會（FPC）。

審慎監管局為英格蘭銀行的附屬機構，主要負責金融機構微觀審慎監管和監督，并有權否決金融行為監管局出臺的商業行為監管法規。PRA的總目標是促進監管對象的金融安全和金融穩健性，力爭監管對象的商業行為不會對英國金融穩定造成任何不良影響，最大限度的降低監管對象破產對英國金融穩定造成的負面影響。在保證實現審慎監管的主要目標外，PRA的次要目標還包括在一定范圍內，必須促使監管對象受監管的經營活動有效的、市場化的進行。PRA監管對象包括900家存款金融機構（其中包括600家社區銀行和信用社）、500家各類型的保險公司（其中絕大部分是綜合性保險公司）、從事自營業務的大型投資銀行（例如高盛、摩根斯坦利和JP摩根）。FCA作為獨立機構，承擔金融消費者保護職能；FPC是宏觀審慎監管機構，負責對系統性風險的監控識別和采取行動，增強和保護英國金融體系的彈性，對與金融穩定有關的監管機構PRA和FCA提出指導和建議，支持政府的經濟政策（增長和就業）。2014年1月，英格蘭銀行進一步發布《補充資本要求政策》，明確了逆周期資本監管要求，對不同機構采取差異化的逆周期資本監管標準，并對該政策對經濟發展和金融穩定進行了評估。

四、歐盟宏觀審慎政策最新進展

首先，推動建立歐盟宏觀審慎監管機制。歐盟理事會于2009年6月出臺了《歐盟金融監管體系改革》方案，成立歐盟系統性風險委員會（ESRB），負責協調實施宏觀審慎政策。2012年底，歐盟委員會提出新的金融監管改革路線圖，并據此建立了歐洲單一監管機制（SSM）。2013年底，歐盟就“單一清算機制”（SRM）達成一致，并于2015年正式生效實施。歐盟單一清算機制是歐洲單一監管機制的必要補充，有利于提升歐洲經濟與貨幣聯盟體系的穩定性，保證在銀行聯盟中決策原則和工具應用的一致性。

其次，完善政策工具箱。歐盟于2014年開始實施“資本要求指令四和資本要求監管條例”（CRDIV-CRR），構建統一的銀行業宏觀審慎監管體制，并對宏觀審慎管理部門賦予了一系列政策工具執行權力。主要政策工具包括：一是CRDIV，即歐盟統一規定后各成員國需立法確定的工具，主要包括逆周期資本緩沖、系統重要性機構資本和系統性風險資本緩沖這三類緩沖工具，同時要求將巴塞爾協議Ⅲ第二支柱要求用于宏觀審慎管理；二是CRR，即歐盟統一規定并直接適用于成員國的工具，主要包括成員國靈活處置工具（NFM）和房地產相關的宏觀審慎管理政策工具兩大類。三是歐盟成員國國內法律規定的其他工具。

最后，提出應對銀行危機的措施。2015年1月，歐盟制定的《銀行復蘇和清算指令》正式生效。該指令主要用于預先確定商業銀行的危機，有序管理經營失敗的金融機構，協調和完善危機處理措施，確保股東和債權人按所占份額支付。

五、對完善我國宏觀審慎政策措施的啟示

目前，我國在建立宏觀審慎政策框架上取得一些進展，但在政策工具、覆蓋范圍、監管協調、執行效率等方面還存在一些不足。下一階段，我國在借鑒國際經驗的基礎上，結合我國經濟金融發展的現實特征，圍繞供給側結構性改革這一主線，著力完善體制機制，提高監管協調效率，搭建嚴密的宏觀審慎政策框架，在防范系統性風險上形成合力，維護好金融穩定。

一是繼續完善金融監管相關法律法規和監管體系。宏觀審慎政策的有效實施必須要有一個正當的制度結構作為支撐。與國外相比，我國金融監管部門仍然實施“一行三會”的監管體制，難以有效適應金融創新日益加快、混業經營融合發展的新趨勢。現階段，我國的金融監管法律主要為《中國人民銀行法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律，部分法律法規之間存在不協調和真空地區，為監管套利活動提供了機會。因此，應當高度重視制度，逐步修訂完善金融監管法律，改進金融監管體制，提升系統性風險防范能力。

第二，提升金融監管協調層級和效率。宏觀審慎政策框架重在應對系統性風險，涉及多個金融子行業和多個金融監管部門。在中國現行體制下，完善宏觀審慎政策框架僅強調一行三會的職能是不夠的，還必須在強化金融監管協調上出實招。下一階段，我國應當加快推進金融監管體制改革，設置宏觀審慎監管部門，負責對系統重要性金融機構的監管，并加強對非系統重要性金融機構宏觀審慎監管的指導。

第三，以差別化理念充實宏觀審慎管理工具箱。目前，我國正在加快推進供給側結構性改革，應探索將綠色金融、科技金融等納入宏觀審慎政策框架，體現支持供給側結構性改革的差別化政策導向；探索將房地產宏觀審慎管理納入宏觀審慎政策框架；結合正在開展的存款保險評級工作，對不同評級機構采取差別化的激勵約束措施。

第四，加強金融業綜合統計以及全面的信息收集。全面、及時的信息是監測和評估系統性風險的基礎，建議由中央銀行建立全部金融業綜合統計和全面信息監測系統，提高宏觀審慎監管的有效性和針對性。

參考文獻

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作者簡介：孫健（1984-），男，漢族，山東濟南人，經濟學博士，經濟師，主要從事貨幣政策與宏觀調控研究。