污染農田土壤修復產業發展面臨的問題及建議

嚴 俊，季夢蘭，林 華，李海翔（桂林理工大學環境科學與工程學院，廣西 桂林 541006）

污染農田土壤修復產業發展面臨的問題及建議

嚴 俊，季夢蘭，林 華，李海翔*
（桂林理工大學環境科學與工程學院，廣西 桂林 541006）

目前國內農田土壤污染日益嚴重，對污染農田土壤修復產業的發展提出了迫切需求。目前我國污染農田土壤修復產業發展面臨的主要問題包括：土壤修復技術及相關研究不成熟、土壤污染治理資金保障制度不健全、市場環境混亂無序及土壤修復基準不明晰等。建議應建立完善的責任認定制度，建立、健全生態補償機制，加快制定我國污染土壤修復基準。

農田；土壤修復產業；重金屬污染

我國約有1/6的耕地受到不同程度的重金屬污染［1］。據2014年全國土壤污染狀況調查公報顯示，耕地土壤點位超標率為19.4%，重金屬成為耕地主要污染物之一［2］。各地區農田土壤污染調查的結果讓人心憂，如廣西環江縣約有650hm2農田遭受重金屬污染，其中380hm2農田因污染嚴重而廢棄［3］；湘江中下游農田As、Cd、Cu、Ni、Pb和Zn含量的超標率分別為13.2%、68.5%、2.7%、2.7%、8.7和15.1%［4］。農田土壤中的重金屬主要來源于污染物的大氣沉降、污水農灌、農用物質施用和固體廢棄物堆放等，具有隱蔽性、滯后性、不可逆性、難治理性、表聚性的特點，導致農田土壤修復項目不易開展［5］，對重金屬污染農田修復產業發展帶來了巨大挑戰。

1　我國土壤修復產業發展現狀

在環境產業發達的國家，土壤修復產業占整個環保產業的市場份額高達30%～50%。荷蘭在20世紀80年代進行土壤修復工作花費了約15億美元；德國在1995年凈化土壤投資約60億美元；美國20世紀90年代曾達到數百億甚至上千億美元［6］，可見發展土壤修復產業是世界各國環境保護工作的必然趨勢。我國近年來一系列相關政策顯示，農田重金屬污染土壤治理已逐漸成為環保工作重要內容之一。2009年環境保護部等九部委提出《關于加強重金屬污染防治工作的指導意見》（國辦〔2009〕61號），要求涉重金屬污染物的企業妥善解決歷史遺留的重金屬污染問題；2012年6月國務院下發《“十二五”節能環保產業發展規劃》，把污染場地土壤修復列為環保產業十大關鍵技術之一；2014年，環境保護部門編制了《土壤環境保護和污染治理行動計劃》并組織實施，其重點之一就是實施重度污染耕地種植結構調整；2015年環保部修訂實施的《中華人民共和國環境保護法》將農田污染防治、土壤污染防治及環境保護專項支出等納入立法主要內容。這些政策都預示著國內農田重金屬污染土壤修復產業發展已經具備了良好的政策條件。同時，國內土壤修復產業鏈正在逐步形成并逐漸實現有序化和細分化，國內一些科研機構紛紛開始研究土壤修復項目，經濟相對發達的污染場地較多的區域已出現土壤修復工程類企業以及土壤修復咨詢機構［7］。據中國環境保護產業協會重金屬防治與土壤修復專業委員會2013年土壤修復行業發展綜述，2014年，我國土壤修復行業將約有200億元的市場規模，其中農田土壤修復約50億元［8］。

2　農田土壤修復產業發展面臨的問題

農田重金屬污染土壤治理工作關系著環境保護和食品安全問題。雖然我國土壤修復市場已經開始起步，但相較于城市場地修復，我國農田土壤修復產業發展速度則相對較慢。就目前的情況來看，我國農田重金屬污染土壤修復產業面臨以下問題：

（1）土壤修復技術及相關研究不成熟

我國目前土壤修復產業基礎薄弱，工程實踐僅局限于個別嚴重的污染地區，并且以低端的填埋處置、水泥窯共處置技術為主，并不適宜耕地污染治理，對于技術含量高的污染場地原位修復技術仍缺乏技術和人才支撐［8］。同時，農村受重金屬污染土壤面積較大，各地區的環境狀況不同，具體污染情況也不盡相同，已開展的示范項目修復技術很難推廣。許多土壤修復研究仍停留在理論層面，不具備工程價值；未能自主開發出污染土壤修復的生物材料、修復設備及成套技術，污染土壤修復行業仍需依靠國外進口技術、設備和材料，使得土壤修復成本較高，不利于土壤修復企業發展。此外，尚缺乏完整的土壤污染情況數據統計及土壤污染治理優先級名單，導致土壤修復項目主次不分明，土壤污染治理資金空間分配不合理。

（2）土壤污染治理資金保障制度不健全

目前我國的環境管理依然保持政府主導模式，環境政策以自上而下的形式執行［9］，決定了土壤污染防治資金保障主要依賴于國家財政支出［10］。然而在整個經濟迅速發展的大趨勢下，環保部門受權利和制度的制約，要得到國家和社會廣泛的認可和支持尚需時日［9］，爭取到的環境專項經費非常有限。因此我國土壤污染治理需要面向社會擴寬融資渠道，從而更為有效地保障土壤污染治理資金。2015年環保部新修訂實施的《環境保護法》將污染企業的排污責任制度作為環保工作重點之一，使得過去難以實行的“誰污染，誰治理”原則得到了政策保證。但該舉措依然停留于政策層面，污染責任追究和專項財政支出等相關的配套法律條例尚不明確，導致土壤污染治理資金仍得不到具體的保障。

同時，出于歷史原因，我國農村耕地重金屬污染責任主體多數無法追溯，污染者治理原則難以施行。而且農村耕地開發價值低，無法吸引土地開發商出資治理污染，已開展的部分地區修復試點或示范工程主要依賴各級政府的財政支出，融資渠道單一，產業鏈資金提供環節缺乏有效保障而顯得異常脆弱。

（3）土壤修復市場環境混亂無序

土壤修復市場尤其是耕地修復市場基本是以工程形式體現，通過國家財政轉移支付交由企業代理執行。在土壤修復市場較為發達的歐洲地區，專門從事土壤污染生物修復工程技術的研究機構和商業公司有近百個，營造了良好的市場氛圍。相較之下，我國試點工程或示范工程大多數由大型環保企業承接。據統計，2013年我國土壤修復項目數量共計42個，包括企業項目23個，其中北京建工環境修復有限責任公司承接了4個修復項目，永清環保股份有限公司承接了4個項目［8］。弱肉強食的市場環境不利于小型環保企業的發展和整個土壤修復產業市場的良性競爭。同時，我國尚未對土壤修復企業資質制定相關標準，2010年我國真正從事環境修復的企業不超過10家，短短幾年時間內迅速增加到300多家，但其中大部分企業根本沒有重金屬治理和土壤修復的經驗和技術人才，導致行業中的技術參差不齊［8］；土壤修復市場沒有嚴格的準入制度，驗收方的資質證明標準也有待規范，這些都導致了我國土壤修復行業的市場混亂無序。

（4）土壤修復基準不明晰

污染土壤修復基準制定的目的是保證污染土地再用的前提下，使受到較為嚴重污染土壤環境中的污染物降低或削減到不足以導致較大的，或人們不可接受的生態損害和健康危害的風險［11］。我國目前制定污染土壤修復基準的工作尚處于起步階段［11］，在土壤修復的基準不明晰的情況下，項目的投入與回報得不到確定，許多行業投資者不敢輕易嘗試投資。

3　促進土壤修復產業發展的建議

（1）建立完善的責任認定制度

美國20世紀80年代通過了“超級基金法案”，嚴格認定土壤污染事故的責任主體，為事故追償工作提供了很大的幫助，截止2010年底累計治理污染土壤超過1億立方米［12］。德國土壤法律中的“狀態責任”概念認為土地使用者有責任防治土壤污染［12］。這些國家對于污染責任的認定建立了詳細的法律法規，有效促進了土壤污染治理工作的進行。

從2015年環保部修訂實施的新環保法第四十三條和第六十四條可以看出，污染事故的責任認定已經成為我國環境保護工作的重點內容之一。今后只有制定具體的企業排污費及環境專項稅征收辦法，以及污染環境或破壞生態行為處罰條例等相關法律法規，才能夠徹底落實污染者付費、受益者付費的環境治理原則，提高環保企業對土壤修復市場收益的信心，激勵土壤修復市場發展。

（2）建立、健全生態補償機制

新環保法第三十一條明確表示，國家建立、健全生態保護補償制度。生態補償作為一種調節生態消費者與生態保護者之間利益的經濟措施，是將來我國土壤修復市場主要的、穩定的融資方式之一。我國實施的生態補償制度是一種“利用財政轉移機制，將外部效益內部化，從而調整個人利益和社會利益失衡現象”的一種公共管理制度［13］。我國重金屬污染農田修復生態補償研究目前仍處于起步階段，國內退耕還林（草）、天然林保護及礦區植被恢復項目中的生態補償機制研究較為成熟。美國的環境質量激勵項目（Environmental Quality Incentives Program）、農田保護計劃（Farmland Protection Program）、歐盟執行的環境敏感地項目（Environmentally Sensitive Areas）、英國的農業環境等項目也較有代表性［14］。借鑒這些項目的實踐經驗，加快我國重金屬污染農田修復生態補償機制研究，可以宏觀調控區域重金屬污染農田修復資金分配，為優先級高的地區土壤修復產業提供資金。

（3）加快制定我國污染土壤修復基準

美國是對污染土壤修復基準研究最為成熟的國家（如羅里達州、新澤西州早已制定了包括重金屬在內的污染土壤修復基準），而歐洲一些國家（如瑞士、荷蘭、丹麥等）也都從國家層面制定了污染土壤修復基準［15-18］。目前，我國對污染土壤修復基準了解不多，在概念上常常與土壤環境基準、土壤環境質量基準和污染土壤修復相混淆。這不僅說明我國在這一方向上的研究極為缺乏，而且啟示今后需要大力開展這方面的系統研究。參考發達國家的土壤修復基準，結合實際，制定出符合我國實際情況的土壤修復基準，將有利于企業衡量項目風險，加快我國重金屬污染農田修復產業發展。

4　結語

我國農田污染問題不容忽視，農田土壤修復產業發展面臨迫切需求。應結合發達國家的先進經驗，積極調整產業市場，對目前產業市場中出現的問題進行深入細致的研究，加快解決產業的資金和技術問題，制定完善的市場規章制度，保障和促進重金屬污染農田土壤修復產業的發展。

*本文通訊作者：李海翔

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Problems， Countermeasures and Suggestions Confronted with Soil Remediation Industry Development of Polluted Farmland

YAN Jun， JI Meng-lan， LIN Hua， LI Hai-xiang
（College of Environmental Science and Engineering， Guilin University of Technology， Guangxi Guilin 541006， China）

At the present time， problems represented in the industry are covered， including immaturity of the soil remediation technologies and the relevant researches， defect of financial guarantee system for the polluted soil treatment， and a disordered market environment and an obscure benchmark for the soil remediation. The author makes suggestions to set up a cognizable system of responsibility， to establish an optimizing eco-compensation mechanism and to accelerate the standard establishment for the polluted soil remediation.

farmland； soil remediation industry； heavy metals pollution

X53

A

1006-5377（2016）07-0026-04

廣西自然科學基金重大項目（2013GXNSFEA053002）；“八桂學者”建設工程專項經費資助項目；廣西研究生教育創新計劃項目（YCSZ2015161）。