例舉某灌區工程建設管理模式分析

許永德，喬婷，譚曉雪，楊瑞卓

（吉林省松原灌區工程建設有限公司，吉林松原 138000）

水利工程往往由于自身特點和實際情況的不同，決定其選擇建設管理模式的不同。因此，選擇合適的建設管理模式，才能促進工程建設管理水平的提高，獲得最佳的管理效果，經濟效益和社會效益。

1 某灌區工程特點及建設管理模式

1.1 某灌區工程特點

某灌區是該省增產百億斤商品糧能力建設的重點工程，是該水利樞紐工程的主要配套工程，該工程具有以下特點：一是投資規模大，工程總投資達60多億元。二是建設周期較長，計劃五年內完工，到2020年才能建成投入運行。三是建設難度高，工程建設涉及大量的征地、移民等工作，同時該水利樞紐工程建設還有收尾等未盡事宜，兩方面因素相互疊加，將給該灌區建設帶來很大難度。四是建設管理挑戰多，工程涉及200多萬畝土地，跨多個縣（區、示范區），建設管理的挑戰大。

1.2 工程建設管理模式

鑒于以上工程特點考慮，以及調動灌區工程建設涉及的縣、市、區各方的積極性，規范和加強工程建設管理，該灌區工程建設采用項目法人直接管理和委托制相結合的管理模式,即組建灌區工程項目法人為該灌區工程建設管理指揮部辦公室（后更名為該省某灌區工程建設有限公司），明確其主要職責為：在建設期間，對工程的質量、安全、進度、籌資和資金使用負總責；相關縣（市）工程建設指揮部辦公室是項目法人委托授權的項目建設管理單位，項目建設管理單位在工程建設管理中的職責范圍、工作內容、權限等，由項目法人與項目建設管理單位在合同中約定，其主要任務是：按雙方簽訂合同的約定對工程項目建設管理負直接責任；成立該灌區工程建設管理指揮部為該灌區工程建設的高層決策機構；該灌區工程建設涉及的相關縣（市）工程建設管理指揮部是工程項目所在地管理機構，受該灌區工程建設管理指揮部委托負責本區域的工程建設管理工作。

2 工程建設管理存在的問題

2.1 沒有按照建管一體的原則組建項目法人

自工程建設以來，該建設管理模式在實踐中確實發揮了調動各方積極性和破解征地、移民等工作難題的作用，保證了工程進度的強力推進，但是，在下一步的運行中開始逐漸暴露出其存在的問題。其一就是水利部稽查組在該灌區工程稽查期間提出：該灌區工程沒有按照建管一體的原則組建項目法人。水利部在印發《關于貫徹落實加強公益性水利工程建設管理若干實施意見的通知》中要求：“新建項目一般應按建管一體的原則組建項目法人，除險加固、續建配套、改建擴建等建設項目，原管理單位基本具備項目法人條件的，原則上由原管理單位作為項目法人或以其為基礎組建項目法人。”

2.2 工程建設管理體制不明確

水利部在《水利工程管理體制改革實施意見》中提出：“要實現新建水利工程建設與管理的有機結合。在制定建設方案的同時制定管理方案，核算管理成本，明確工程的管理體制、管理機構和運行管理經費來源，對沒有管理方案的工程不予立項”。該灌區工程橫跨兩市三縣，存在著管理主體條塊分割。目前工程建設只明確了建設管理主體，沒有明確運行管理體制，工程管理主體條塊之間沒有確權劃界，沒有清晰定位各管理主體的責、權、利關系。

3 管理模式分析

3.1 建管分離的分析

由于工程沒有按照建管一體的原則組建項目法人，此種情況有可能導致建管分離。工程建設和運行管理是水利工程的兩個階段，但建設的終極目的是為了滿足運行管理的需要，盡早地發揮工程效益，二者緊密聯系，工程建設過程中涉及許多運行管理問題，這需要在工程建設過程中解決，二者不可割裂。

建管分離，由于建設者和使用者的利益是分離的，往往造成工程移交后工程使用條件與管理單位的要求有較大差距，隨之帶來的是技術改造項目多、持續時間長、難度大、投入資金多等問題，影響工程運行和效益的發揮，造成社會資源的重復配置，同時浪費了大量的人力、物力和財力，并引發了大量的質量和安全問題。同時，臨時多變的法人單位無法提高工程建設的管理水平。由于法人單位是為特定項目的建設而成立，項目一旦完成可能將建設人員分散到其他項目或其他機構，經驗教訓都是一次性的，難以積累工作經驗，更不能建立數據查詢等管理信息系統。管理水平無法提高，業主的各項責任無法真正落實，歷史遺留問題多。

3.2 工程建設管理體制不明確的分析

由于該灌區工程只明確了建設管理體制，沒有明確運行管理體制，此種情況可能導致“為建設而建設”和“重建輕管”的現象發生，以及項目法人責權空化、責任虛位、各灌片盲目建設、打亂仗現象可能出現。一般情況下，工程竣工驗收前需要完成各項專項驗收，審批環節多、程序復雜，涉及發改、財政、國土、環保、審計、檔案、消防、移民和政策處理等政府部門，溝通協調工作量大。由于建設管理存在著較大的縫隙，可能導致有的工程從基本建成到完工驗收，再到正式投入運行時間要長，有的長達數年時間，加之負責人員調離更換，容易出現工程遲遲不能竣工驗收、工程維護管理不到位、安全隱患突出等問題。下一階段，該灌區有些工程將陸續完工，接受驗收后移交運行管理單位投入使用，因此，盡快組建運行管理單位，明確運行管理體制，才能保證工程項目順利地接受驗收移交投入使用，履行建管交接手續，確保工程“建成一處、驗收一處、使用一處、發揮效益一處”。

4 結語

為克服上述的諸多弊端，該灌區工程應按照項目法人建管一體化的原則，明確項目法人既是建設管理單位，又是運行管理單位；及早成立統一的建設運行管理機構；建立職能清晰、權責明確的水利工程管理體制；建立管理科學、經營規范的水管單位運行機制。這樣才能真正實現工程建設管理“一竿子插到底”，體現“責權一致”“誰建設，誰管理，誰負責”的原則，避免發生不信任、相互推諉扯皮現象；有利于“整合資源、優化配置”；最大限度地調動各方面的積極性；有利于管理單位積極性、自主性的發揮，促使工程管理水平的不斷提高；有利于建管單位能夠吸引留住優秀的建設管理專業技術人才。真正實現工程建設和運行管理的無縫對接，盡早發揮工程的效益，增強水利支撐保障能力，實現水利工程可持續發展。