問責(zé)需激活人大話語路徑

○李繼力

問責(zé)需激活人大話語路徑

○李繼力

十八屆三中全會提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題。國家治理體系和治理能力如何現(xiàn)代化？其最重要、最關(guān)鍵的任務(wù)和途徑就是實現(xiàn)國家治理法治化。而法治化必然要求問責(zé)制。發(fā)端于2003年以“非典”為起點的“問責(zé)風(fēng)暴”有力地推動了問責(zé)的制度化建設(shè)，但就問責(zé)的實際狀況而言，主要是各級行政機(jī)關(guān)內(nèi)部逐級追究失職政府官員的責(zé)任，而作為代表人民直接監(jiān)督政府的國家權(quán)力機(jī)關(guān)——各級人民代表大會及其常委會在“問責(zé)風(fēng)暴”中出現(xiàn)了“話語離位”現(xiàn)象。我國根本的政治制度是人民代表大會制度，人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它對政府官員問責(zé)是對作為執(zhí)行系統(tǒng)的政府進(jìn)行監(jiān)督的方式之一。與其它問責(zé)方式比較而言，人大問責(zé)是最具權(quán)威性與實效性的問責(zé)方式，所以應(yīng)激活人大在問責(zé)體系建設(shè)中的話語權(quán)，實現(xiàn)對政府和政府官員問的效能最大化。

一、政府問責(zé)：人大何以“話語離位”

我國憲法和相關(guān)法律均明確規(guī)定了各級人大及其常委會對政府和政府官員進(jìn)行問責(zé)的具體方式，各級人大及其常委會本應(yīng)按照憲法和法律規(guī)定的這些方式對政府和政府官員進(jìn)行問責(zé)，比如質(zhì)詢、進(jìn)行特定問題調(diào)查、舉行聽證會、罷免、撤職等，但令人遺憾的是，在實際政治生活中主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和執(zhí)政黨內(nèi)部對失職官員進(jìn)行問責(zé)，行政機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨充當(dāng)問責(zé)的主體，而人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)卻出現(xiàn)“話語缺位”現(xiàn)象，各級人大及其常委會對政府和政府官員的問責(zé)職能沒有得到有效發(fā)揮。究其原因，主要有以下幾點：

1.“三不”問題的困擾。從某種意義上說，問責(zé)是監(jiān)督框架下的有機(jī)組成部分，或者說兩者根本就是一個問題的兩個方面：問責(zé)就是監(jiān)督、監(jiān)督必然導(dǎo)致問責(zé)。在實踐中，人大代表或常委會組成人員通常較愿意采用比較平和、易于為人所接受的方式，對問責(zé)這種剛性形式往往不愿、不敢、不會使用。說“不愿”，是其認(rèn)為問責(zé)的手段較強(qiáng)硬，不如其他方式委婉；說“不敢”，是因為問責(zé)要與手握實權(quán)的政府或司法部門直面交鋒，一旦弄不好，則不僅問責(zé)無果，而且還會使自身的利益受損。因為有的人大代表本身來自于“一府兩院”，讓他們以“議員”的身份再去對“一府兩院”的工作進(jìn)行問責(zé)，面子上拿不下來，也難免會否定自己以前的工作；說“不會”，是指對問責(zé)的方式較生疏，不善于用此方式解決問題。

2.認(rèn)識上的誤區(qū)。誤把問責(zé)理解成僅僅是政府內(nèi)部自上而下的縱向監(jiān)督，而沒認(rèn)識到政府問責(zé)是人大監(jiān)督政府的重要內(nèi)容和形式，沒有認(rèn)識到問責(zé)制是社會主義民主政治的一個組成部分，沒有認(rèn)識到問責(zé)是憲政民主政體下有限政府和責(zé)任政府的一個重要實現(xiàn)途徑。如果問責(zé)僅僅是上級對下級的問責(zé)，那么，如果上級失職誰來追究上級的責(zé)任？這會導(dǎo)致在最關(guān)鍵的地方，恰恰無人問責(zé)。

3.監(jiān)督的缺位。外部監(jiān)督是內(nèi)部動力的根本源泉。人大之所以“失語”，歸根結(jié)底是人大和人大代表還沒有感受到選民實實在在的外部壓力，從而還沒有被迫真正樹立起代表選民行使國家權(quán)力的職責(zé)觀。在這種情況下，人大對政府問責(zé)至多也只能做到被動應(yīng)付而不是主動介入。

二、問責(zé)：人大需話語到位

1.權(quán)力授受關(guān)系決定人大須是問責(zé)的法定主體

嚴(yán)格說來，當(dāng)前的問責(zé)制只是政府體制的自我監(jiān)督和自我修正，更多具有組織管理層面上反饋控制的含義，是同體監(jiān)控，而不具有憲政意義上權(quán)力制衡的價值。根據(jù)我國現(xiàn)行的政治架構(gòu)以及憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，對政府機(jī)關(guān)及其官員擁有問責(zé)資格的行動者很多，如人民代表大會及其常委會、司法機(jī)關(guān)、政府的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)（包括監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)）、社會團(tuán)體、媒體和公民個人等。雖然它們都擁有問責(zé)政府及其官員的資格和權(quán)力，但對政府的問責(zé)只能由對政府的監(jiān)督主體——人大依法進(jìn)行。

關(guān)于黨委對政府的“問責(zé)”。在我國，中國共產(chǎn)黨處于執(zhí)政地位，其部分黨員掌握并行使行政權(quán)。對這部分黨員而言，黨委對政府的問責(zé)當(dāng)然必要，但卻有如下局限性。其一，從性質(zhì)上說，黨委問責(zé)具體維護(hù)的是黨員——黨組織關(guān)系，而非政府——人大代議責(zé)任關(guān)系。維護(hù)政府——人大代議責(zé)任關(guān)系靠人大（代議）問責(zé)制。其二，從效力方面看，黨委問責(zé)不能全部解決問題。黨對執(zhí)政的黨員執(zhí)行問責(zé)，其直接效果只是對他們實施黨紀(jì)處分，而不能解除其政府官職；只有實施權(quán)力機(jī)關(guān)對政府的問責(zé)，才能解除有嚴(yán)重問題黨員的政府官職。其三，從黨政關(guān)系看，這種問責(zé)有悖于黨政分開的原則和加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的精神，加上黨委對政府不存在權(quán)力委托和受托關(guān)系即監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，因此不具備法理上的合法性。同時，政府官員觸犯黨紀(jì)并不代表他觸犯了國法或行政失職，相反政府官員行政失職也并不代表他觸犯黨紀(jì)，因此，黨委一概以黨紀(jì)問責(zé)政府官員也是不實事求是的。正確的做法是黨委只能通過黨紀(jì)處分方式對違反黨紀(jì)的黨員政府官員進(jìn)行黨紀(jì)上的問責(zé)。

關(guān)于司法對政府的“問責(zé)”。司法對政府不存在問責(zé)關(guān)系，只存在法律上的制約關(guān)系。這種問責(zé)是以剝奪被問責(zé)者的不法財產(chǎn)、自由或生命為結(jié)束，從而維護(hù)司法機(jī)關(guān)對違法犯罪者的控制，制約的只能是政府及其官員的違法行為。但進(jìn)入問責(zé)范圍的官員行為不只是違法行為，如常見的還有官員道德敗壞行為和與公務(wù)員身份不相稱的行為等尚不構(gòu)成違法、不需移交司法機(jī)關(guān)處理的行為。因此，司法對政府的制約只能做最后的屏障。

關(guān)于人民團(tuán)體和媒體對政府的“監(jiān)督”。這種“監(jiān)督”更多地是道義上的“監(jiān)督”，沒有強(qiáng)制性，是一種軟控制，必須通過人大（人民群眾整體對政府的“監(jiān)督”）、行政訴訟（人民群眾個體對政府的“監(jiān)督”）、輿論（媒體對政府的“監(jiān)督”）依法進(jìn)行，只能“問”而不能“責(zé)”，否則就會把問責(zé)無限擴(kuò)大化，容易發(fā)展成“運(yùn)動”式問責(zé)。

上述探討的幾個問責(zé)行動者對政府不存在監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。因為監(jiān)督即權(quán)力監(jiān)督是指權(quán)力的所有者自己不直接行使權(quán)力而將權(quán)力委托給他人行使之后，控制權(quán)力的受托方按照自己的意志和利益行使權(quán)力的行為過程。人大在中國政治體系中職責(zé)一是授權(quán)，即將人民授予的由其集中行使的抽象政府權(quán)力轉(zhuǎn)換為具體的政府權(quán)力；二是監(jiān)督，即保障具體政府權(quán)力的行使符合授權(quán)的目的。與行政系統(tǒng)內(nèi)的上下級之間的監(jiān)督和問責(zé)相比，人大的監(jiān)督和問責(zé)的優(yōu)勢在于它有更高的法理權(quán)威和外在于行政體制的超然地位，權(quán)威性可以使它居高臨下地審視和督察政府的工作，超然性則可以使它擺脫部門利益關(guān)系的糾葛而能更好地監(jiān)督政府的工作，追究政府官員的責(zé)任。這說明，政府只與國家權(quán)力機(jī)關(guān)——人大存在被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系。人大監(jiān)督政府具有合法性和法定性、強(qiáng)制性。對政府的問責(zé)是監(jiān)督政府的主要形式和內(nèi)容，問責(zé)政府的主體首先應(yīng)是監(jiān)督政府的法定主體。因此人大是問責(zé)制的中樞。人大在問責(zé)中具有話語權(quán)，更凸顯出其法治意義和實踐意義。

2.問責(zé)政府是人大職能發(fā)揮的主要形式

監(jiān)督和控制政府是人大的主要職能，密爾指出：“代議制議會的適當(dāng)職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監(jiān)督和控制政府，把政府的行為公開出來，迫使其對人們認(rèn)為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解，譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為，而且，如果組成政府的人濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同國民的明顯的輿論相沖突，就將他們撤職，并事實上任命其后繼人。”因此世界各國都把監(jiān)督和控制政府作為議會的主要職能和經(jīng)常性工作，并賦予其質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、彈劾權(quán)和不信任表決權(quán)。因此，質(zhì)詢和調(diào)查是各國議會監(jiān)督和控制政府的主要形式，其本質(zhì)就是問責(zé)。在我國，實行議行合一的政治制度，政府由人大選舉產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。人大具有法定的監(jiān)督和控制政府各項職能的權(quán)力，如人大質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)和組織特定問題調(diào)查委員會權(quán)，這些權(quán)力就是人大的政府問責(zé)權(quán)，必須經(jīng)常性進(jìn)行政府問責(zé)，以敦促政府依法行政和執(zhí)政為民。

3.問責(zé)的長效機(jī)制需要激活人大話語權(quán)

目前的問責(zé)沒有跳出“風(fēng)過水無痕”式的怪圈。這是因為，它還只是科層制的“上問下”式的等級問責(zé)，這會帶來兩個困境：一是上級對下級的控制如果不能得到國家權(quán)力機(jī)關(guān)的控制，會在政府內(nèi)部吸收或消化掉責(zé)任，喪失掉自我糾錯的激勵，而且責(zé)任也很難得到充分落實。二是“上對下”的問責(zé)會“腰斬”人大行使的抽象政府權(quán)力和政府行使的具體權(quán)力責(zé)任鏈條——同級人大負(fù)責(zé)，這違背了現(xiàn)代民主政治和法治精神，也稀釋了問責(zé)制的民主內(nèi)涵，貶損了問責(zé)制的內(nèi)在價值。只有接受人民的監(jiān)督，政府才不會懈怠。人民的“監(jiān)督”應(yīng)該是人民通過人大對政府的監(jiān)督。只有置于選民及人大的直接監(jiān)督和制約下，政府才會被迫地真正地依法行政和執(zhí)政為民。這兩個困境是為什么政府行政過程中很多問題早已暴露、群眾反映不斷卻非得等到最后出了人命關(guān)天的大事故時一些政府及其官員才會被問責(zé)的根本原因。因此，要保證政府問責(zé)達(dá)到目的，形成長效機(jī)制，就必須激活人大在問責(zé)中的話語權(quán)。

三、問責(zé)：人大何以可能

人民代表大會制度的政治結(jié)構(gòu)意味著公民是通過人大代表及其組成的人民代表大會參與政治決策、實現(xiàn)民主政治所要求的公民對于公共權(quán)力的最終控制，而當(dāng)前我國問責(zé)在制度上理不順、實踐中存在不足的一個重要原因就是人大代表的作用沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)，問責(zé)在推行過程中缺乏外在的壓力和制約，亟須強(qiáng)化人大代表在問責(zé)鏈條中的作用。這種強(qiáng)化本身應(yīng)該包含兩個方面：加強(qiáng)對各級人大代表的問責(zé)和完善人大對政府組成人員的問責(zé)，但就當(dāng)下現(xiàn)實而言，首要問題是加強(qiáng)人大對政府組成人員的問責(zé)機(jī)制建設(shè)，這需要考慮以下幾個問題：

1.思想上充分認(rèn)識人人大問責(zé)制的必要性

要從全面依法治國的政治高度認(rèn)同人大問責(zé)制，特別是加大決策問責(zé)。這是人大工作服從黨的領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)。要從責(zé)任與問責(zé)的內(nèi)在聯(lián)系、每種責(zé)任與其相應(yīng)的問責(zé)制的內(nèi)在聯(lián)系和人大問責(zé)在國家問責(zé)制體系中的首要地位的角度，認(rèn)識問責(zé)制建設(shè)的客觀規(guī)律和人大問責(zé)制的必要性。

2.激活質(zhì)詢權(quán)

質(zhì)詢是人大對政府進(jìn)行問責(zé)的重要方式，但是各級人大對這一權(quán)力的行使?fàn)顩r并不理想，質(zhì)詢權(quán)很大程度上處于休眠狀態(tài)，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。結(jié)合現(xiàn)有法律對于質(zhì)詢權(quán)的規(guī)定，激活質(zhì)詢權(quán)可以從改進(jìn)質(zhì)詢流程、完善質(zhì)詢方式等方面入手。

改進(jìn)質(zhì)詢流程。從質(zhì)詢的發(fā)起來看，根據(jù)法律規(guī)定，在人大代表或人大常委會組成人員提出質(zhì)詢案以后，質(zhì)詢案由委員長會議或者主任會議決定交由受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)答復(fù)；委員長會議或者主任會議可以決定由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在常務(wù)委員會會議上或者有關(guān)專門委員會會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。從原則上說，由委員長會議或主任會議來決定質(zhì)詢案的答復(fù)的確是有問題的，因為在對質(zhì)詢內(nèi)容的限定并無明確法律規(guī)范的條件下，對質(zhì)詢案的所謂“決定”很有可能演變成對質(zhì)詢內(nèi)容的審查，從而造成對質(zhì)詢的不當(dāng)干預(yù)，甚至使人大代表喪失質(zhì)詢權(quán)，因為“如果質(zhì)詢權(quán)的權(quán)利主體是議員，那么只要議員提出質(zhì)詢，政府就需答復(fù)，無需議會集體對質(zhì)詢表態(tài)”。因此，應(yīng)該制定相關(guān)法律對質(zhì)詢案的形式和內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，只要所提出的質(zhì)詢案沒有違背這些規(guī)定，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)就必須答復(fù)，委員長或主任負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)批即可，取消由委員長會議或主任會議來決定是否答復(fù)這一環(huán)節(jié)。從質(zhì)詢的結(jié)果來看，現(xiàn)行法律只規(guī)定，提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會組成人員的過半數(shù)對質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以提出要求，經(jīng)委員長會議或者主任會議決定，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)。但是對于再次答復(fù)不滿意怎么辦，法律沒有進(jìn)一步規(guī)定，這在流程上顯然是不完整的。因此，有必要進(jìn)一步規(guī)定對質(zhì)詢不滿意的后果，如果再次答復(fù)仍不滿意，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)該辭職或被罷免。否則，質(zhì)詢就失去了實質(zhì)意義。

完善質(zhì)詢方式。完善質(zhì)詢方式包括兩個方面，即質(zhì)詢的提出方式和表決方式。首先，在提出方式上，應(yīng)該允許口頭質(zhì)詢。目前憲法對質(zhì)詢案的提出方式?jīng)]有明確規(guī)定，但是全國人大組織法和地方人大組織法都要求質(zhì)詢案要以書面形式提出，這實際上是否定了口頭質(zhì)詢。顯然，這兩種質(zhì)詢方式絕不僅僅是形式上的差異，口頭質(zhì)詢有其自身的獨特優(yōu)勢。綜觀各國議會政治實踐，一般都將口頭質(zhì)詢作為“規(guī)定動作”，而且收到了良好的效果。只允許書面質(zhì)詢顯然不利于最大限度地發(fā)揮質(zhì)詢的作用。因此，應(yīng)該考慮在相關(guān)法律中增加允許口頭質(zhì)詢的規(guī)定。其次，在表決方式上，應(yīng)該鼓勵采用無記名投票的方式進(jìn)行表決。在受質(zhì)詢機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對質(zhì)詢案作出答復(fù)之后，就涉及對答復(fù)進(jìn)行表決的問題。關(guān)于表決方式，全國人大議事規(guī)則一般性地規(guī)定：會議表決議案采用投票方式、舉手方式或者其他方式，由主席團(tuán)決定。至于對質(zhì)詢案答復(fù)如何進(jìn)行表決，現(xiàn)行法律并無專門說明。從實踐情況來看，通過無記名投票進(jìn)行表決的案例非常少見，主要有舉手表決和發(fā)言表決，其中發(fā)言表決占多數(shù)，還有少數(shù)案件甚至用鼓掌通過的方式進(jìn)行表決。沒有一定的私密性作保障，表決所體現(xiàn)出來的意愿的真實性就有可能打折扣，而通過無記名投票的方式進(jìn)行表決，更有可能反映出表決者對于質(zhì)詢案答復(fù)的真實看法。有鑒于此，相關(guān)法律應(yīng)該對此有所規(guī)定。

3.進(jìn)一步優(yōu)化人大代表的構(gòu)成結(jié)構(gòu)

加強(qiáng)人大對政府組成人員的問責(zé)不僅需要不斷完善質(zhì)詢、罷免等問責(zé)手段，還應(yīng)該注重政治問責(zé)的問責(zé)主體建設(shè)。這就要求優(yōu)化人大代表的構(gòu)成結(jié)構(gòu)。具體說來，可以從以下兩個方面入手。首先，增強(qiáng)人大代表的代表性，減少官員代表的比例。官員代表比例過高，人大對政府組成人員的問責(zé)在理論上就很可能面臨這樣的角色沖突，即一些人作為人大代表是問責(zé)主體，而作為政府組成人員又是問責(zé)對象。在這種情況下，即使手段再完備、程序再細(xì)致，問責(zé)也會面臨極大的阻力。道理很簡單，自己對自己問責(zé)，難以產(chǎn)生有效的問責(zé)意愿。近年來，官員代表比例過大的問題已經(jīng)引起了多方面的關(guān)注。新修改的選舉法特別規(guī)定要提高工人、農(nóng)民和知識分子在人大代表中所占的比例，這對于提升人大代表的代表性無疑是一個利好消息，但問題的關(guān)鍵是要把文本規(guī)定落實到實踐中來，進(jìn)一步加大實施力度。

其次，逐步推進(jìn)人大代表專職化。由于絕大多數(shù)人大代表是兼職，其時間和精力仍然放在自己的本職崗位工作上。問責(zé)有效形式的質(zhì)詢權(quán)的啟用需要搞好調(diào)查研究，掌握翔實的一手資料，而代表的兼職無疑成為質(zhì)詢權(quán)啟用的一個掣肘，特別是很多問責(zé)案件還有可能會涉及對特定問題的調(diào)查以及一些專門知識，而兼職代表對這些往往難以勝任。因此，為了加強(qiáng)人大問責(zé)，應(yīng)該要考慮代表專職化的問題。人大代表的逐步專職化其一有利于人大代表切實履行職能和充分發(fā)揮其作用，其二可以彌補(bǔ)人大常委會委員專職的不足和離群眾太遠(yuǎn)的問題，其三有助于化解當(dāng)前我國社會發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾，從而促進(jìn)社會的和諧與穩(wěn)定。當(dāng)然，正如有的研究者所言，實行人大代表專職化是一把“雙刃劍”，在為我國民主化進(jìn)程帶來機(jī)遇的同時，也是一個巨大的挑戰(zhàn)。特別是在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，任何政治體制方面的改革必須從我國實際出發(fā)，與我國的歷史條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化水平相適應(yīng)，既要積極，又要穩(wěn)妥；既要堅定不移，又要循序漸進(jìn)，確保社會安定團(tuán)結(jié)、和諧穩(wěn)定。對于人大代表專職化這一探索，可以按照鄧小平同志的一貫主張加以處理：“允許看，但要堅決地試。看對了，搞一兩年對了，放開；錯了，糾正，關(guān)了就是了。關(guān)，也可以快關(guān)，也可以慢關(guān)，也可以留一點尾巴。怕什么，堅持這種態(tài)度就不要緊，就不會犯大錯誤?！?/p>

（中共上海青浦區(qū)委黨校）

（責(zé)任編輯張敏）