城鎮化不是趕鴨子“農轉城”需放慢腳步

文/鄭 衛

城鎮化不是趕鴨子“農轉城”需放慢腳步

文/鄭 衛

時隔37年中央城市工作會議的再度召開，體現了我國決策層對城鎮化發展的新判斷和新思路。這兩年來，新常態、“互聯網+”、供給側革命等提法的出臺，清晰地預示著我國社會經濟發展進入了一個新的變革期。在這個歷史轉折點，我們突然發現，過去、現在和未來是如此緊密地關聯在一起。所謂“前事不忘后事之師”，適當放慢腳步，對以往經驗教訓做些總結，是極有裨益的。

第一，走出高城鎮化焦慮癥

近十余年來，對于城鎮化發展速度的追求，一直是政府重要的施政目標。無論在經濟快速發展時期，抑或眼下的經濟下行期，在許多政府官員眼里，城鎮化顯然已經成為包治百病的靈丹妙藥。由此引發的對城鎮化率的渴求，在很大程度上扭曲了經濟發展與城鎮化之間的因果關系，產生了一系列嚴重的問題，也才有了對人的城鎮化的重視。

但是，如果對城鎮化發展的自然歷史過程內涵沒有很好理解的話，那么，無論是先前風行的土地城鎮化，還是目前提倡的人的城鎮化，城鎮化就只會退化為一種推動經濟發展的工具。

從作為自然歷史過程的城鎮化發展而言，城鎮化就是一個非農產業和非農人口的空間集聚過程，經濟發展與城鎮化進程之間的因果關系是一目了然的。當然，正如生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑之間的關系一樣，后者對前者也有反作用。期望通過城鎮化來推動經濟發展的訴求本無可厚非，但是，過于夸大城鎮化的反作用，過于執著于城鎮化率提高的做法，就走向了事物的反面。這就是土地城鎮化超前于人口城鎮化，以至于許多地方的城鎮化成為一碗夾生飯的重要根源。

在這個問題上，法國的歷史可資借鑒。在發達資本主義國家中，從工業革命后城鎮化進程啟動到城鎮化初步實現（城鎮化率達到50%），英國用了近90年，美國用了近100年，法國則用了近130年時間，時間跨度是最長的，而且其初步實現城鎮化的時間也是最晚的（1931年），比英國（1851年）要整整晚了80年。法國城鎮化這種細水長流的發展態勢，與其漸進的工業化發展模式、工農業平衡發展的格局、小農土地為主的土地所有制結構、農業生產經營的小土地耕作方式以及人口的緩慢增長等因素是直接相關的，法國政府并未因此患上焦慮癥，而且，緩慢的城鎮化進程也不妨礙法國一直位居資本主義強國之列。

第二，破除城鎮化滯后論

另一個尚需厘清的問題是城鎮化滯后論，這是追求城鎮化發展速度的又一重要理由。

一種較普遍的觀點認為目前城鎮化滯后于經濟發展水平，依據就是城鎮化率低于工業化率。其實，城鎮化是非農產業和非農人口的空間集聚，第二產業只是非農產業的組成部分，究竟有多少代表性是值得商榷的。更何況，城鎮化率是人口指標，工業化率是產值指標，在邏輯上兩者根本就不存在嚴格的等價關系，并不是多少數值的工業化率一定要對應相同數值的城鎮化率。

從發展軌跡分析，一國的城鎮化曲線是一條稍被拉平的“S”形曲線，而第二產業在產業結構變化模式中則表現為一條較平坦的拱形曲線，兩者也不是簡單的線性關系。至于對具體的地方政府而言，由于經濟活動的多樣性，其城鎮化曲線都不一定表現為“S”形曲線，更遑論這種城鎮化滯后論有多少理論指導價值了。

關于城鎮化是否滯后這一問題，應該回歸到市場經濟機制的框架體系下進行分析。城鎮化進程，關鍵取決于非農產業的發展，取決于非農產業對勞動力的吸納能力。市場經濟機制的核心在于市場對資源配置的基礎性作用，所以非農產業發展及其對非農勞動力的吸納，歸根到底，還是市場行為。2008年金融危機下的民工返鄉潮，就是對這種市場行為的最好詮釋。結合經濟發展和城鎮化進程的因果關系，可以說，城鎮化滯后論的立論依據是不充分的。作為資源主要掌控者的強勢政府，我國政府更需要做的是劃清政府和市場的邊界，約束自己的干預沖動，謹慎地用好自己手中的權力，而不是通過扭曲資源配置的方式強行提高城鎮化率。

第三，提供服務業吸納就業能力

目前，工業化驅動的城鎮化面臨著兩難困境。一方面，產能過剩，加上勞動力成本急劇上升，形成強大的倒逼機制，企業或是減員增效，或者嘗試機器換人，抑或謀求從中國制造向中國智造轉型升級，這都使得第二產業對非農勞動力的吸納能力急劇削弱，我們甚至無法排除未來出現第二產業就業人口大幅減少的可能性。另一方面，城鎮化率的提高又需要進一步提高吸納農村剩余勞動力的能力。

在這種背景下，重視服務業對勞動力吸納能力的觀點得到社會各界的重視。早在1940年，科林·克拉克就寫道：“從威廉·配第爵士時代到現在，勞動人口從基本生產轉移到第二、第三產業的過程一直在繼續，也許還要繼續幾個世紀”，“我們從能得到的事實中十分小心地概括出的道理表明，經濟發展最重要的伴隨現象是勞動人口從農業到制造業，再從制造業到商業和服務業的活動。”這個結論也被稱為“配第一克拉克”定理。但是，從英國的歷史經驗來看，服務業對于城鎮化發展的重要性，至少對城鎮化率提高的作用，是需要重新評估的。

我們需要重新審視服務業與城鎮化發展的關系。現階段，勞動力素質不高是制約服務業吸納就業能力的重要瓶頸，城市保姆市場的困境就是鮮明的例子。一方面，好保姆一人難求；另一方面，許多保姆工作狀態極不穩定。有效突破這一瓶頸的關鍵，套用目前時髦的話語，是需要從供給端著手改革，通過提高服務業從業人員的勞動素質來拓展服務業吸納就業人數的容量。

第四，重構城市住房保障體系

日前看到一則新聞，說是在第十三屆中國財經風云榜暨第六屆地產金融創新峰會上，與會嘉賓認為鼓勵農民工市民化是化解中國房地產行業庫存問題的一個重要對策。說白了，這就是希望農民工在城市買房。且不論農民工是否有經濟能力消化這么多的住宅，也不論這些住宅究竟有多少真正價值，至少農民工成為房地產市場救世主的角色轉換一時讓人回不過神來。

這則新聞的背后反映了一個極其尷尬的問題，就是我們對城市住房保障體系的長期忽視。從1994年中國市場化住房制度改革真正啟動以來，政府在城市住房保障方面是有所缺位的。在高度市場化的城市住房體系建立過程中，城市住房保障問題一直未得到真正的重視。我們不否認城中村租賃房在解決進城農民工住房問題上的重要作用，但是這并不能成為政府在該問題上消極無為的借口，這種做法只能作為一定歷史時期的權宜之計。

筆者曾指導學生對城中村租賃房問題做過實地調研，對其普遍存在的消防、通風、日照等問題有過親身的體驗。即便目前我們還必須依賴這種住房保障方式，政府也有義務通過必要的改造或監管等方式介入這一領域。或許，正如一些學者所擔憂的，這些行為會進一步提高房租，產生新的租房難問題。但是，如果這種住房保障方式是以健康乃至生命作代價的話，那么，政府有什么監管缺位的理由？更何況，在政府財政日益寬裕的今天，難道就不能通過大力建設公租房、廉租房等方式增加租賃房的供給？

住房問題是城鎮化發展中的一個重要問題，建立有效的城市住房保障體系是推動城鎮化健康發展的重要基礎，這個問題應該得到全社會的關注。同時，也希望視房地產開發就是城市住房政策的笑話不再重演。

（作者介紹：鄭衛，浙江大學區域與城市規劃系）