“五年規劃”與中國發展

華南

“五年規劃”（原稱“五年計劃”）是中國國民經濟計劃的重要部分，主要是對國家重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等作出規劃，為國民經濟發展遠景規定目標和方向。

新中國成立后，除1949年10月到1952年底為中國國民經濟恢復時期和1963年至1965年為國民經濟調整時期外，從1953年編制第一個五年計劃開始，至今中國已經完整地經歷過12個五年規劃期，即將掀開“十三五”規劃的新篇章。

總體上看，每一個五年，都是努力改善人民生活，社會保障取得突破性進展的五年，好像一部轟轟烈烈的歷史大片，中國社會發生著許許多多深刻的變化：政策措施、城鄉統籌、民生問題、百姓衣食住行、市民消費理念……

何為“五年規劃”

五年規劃作為國家對經濟發展的干預形式最早并非源于中國，也非中國所獨有。20世紀30年代，蘇聯建立了第一個社會主義國家，斯大林領導蘇聯在探索社會主義經濟發展問題時明確提出“社會主義是按計劃進行的”，其后在1929年4月舉行的聯共（布）第十六次代表大會上制定并通過了1928-1932年國民經濟計劃，標志著五年計劃在蘇聯的誕生。

經濟建設不是拍腦袋，必須嚴格遵循經濟規律，必須有全面周密的規劃。這時，中國人的眼光轉向了蘇聯老大哥。

與英、法、美等資本主義強國相比，蘇聯的工業革命發展較晚。但在極其艱難的條件下，蘇聯卻創造了舉世矚目的偉大成就。

蘇聯取得巨大的轉變源于蘇聯的“五年計劃”，這是一場史無前例的大規模有計劃的全面的社會主義建設。

1927年12月聯共（布）召開第十五次代表大會，通過了關于制訂發展國民經濟第一個“五年計劃”的指示。當時西方眾多媒體認為“蘇聯的‘五年計劃是紅色夢想家的空想”，都在等著看蘇聯笑話，因為在西歐國家歷史上從未出現政府組織和主導的經濟建設。

但是蘇聯給了世界一個巨大的奇跡。蘇聯第一、二個“五年計劃”順利完成，蘇聯由農業國家變成工業國家。通過“五年計劃”，蘇聯初步建起了獨立的、比較完整的國民經濟體系，為實現社會主義工業化奠定了物質基礎。

新中國建立初始的經濟和蘇聯建國前有極大的相似性，中國要實現自己的工業化強國夢，蘇聯成為必然的老師。在這個歷史背景下，中國也開始了雄心勃勃的“五年計劃”編制。周恩來訪蘇期間，還專門就“一五”計劃的編制請教了這位蘇聯領導人。斯大林指出，“一五”計劃草案中規定工業總產值每年遞增20%太高了，應降到15%或14%。他還說，計劃不能訂得太滿，要留有余地，以應付意外困難。斯大林的這些意見得到了采納。

盡管各方為了盡快擬定“一五”計劃傾注了大量心血，但這畢竟是中國歷史上第一次有計劃地進行大規模經濟建設，加上受到朝鮮戰爭的影響，“一五”計劃雖幾經修改，在1953年仍未最終定稿，但中國經濟建設的腳步卻不能再等待，于是中國政府果斷地決定按預定時間表開始進行大規模經濟建設，“一五”計劃進入邊實施邊編制的狀態。

中國的第一個五年計劃建設了以“156項”為核心的近千個工業項目，使中國以能源、機械、原材料為主要內容的重工業在現代化道路上邁進了一大步。以“156項”為核心，以900余個大中型項目為重點的工業建設，使中國大地上形成了獨立自主的工業體系雛形。

從“計劃”轉向“規劃”

2005年10月召開的黨的十六屆五中全會，主要議題之一是研究和審議《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》。

從“十一五”起，國家將“五年計劃”改為“五年規劃”。從“計劃”到“規劃”，一字之差，充分反映出我國經濟體制、發展理念、政府職能等方面的重大變革，延續了50多年的國民經濟和社會發展“計劃”，首次變成“規劃”，卻是耐人尋味的變化。

“規劃”取代“計劃”，是中國在宏觀經濟運行方面變政府主導為以市場為基礎的進一步轉變，展示中國作為一個迅速發展的經濟體，是世界眾多市場經濟國家一員。我國1992年明確提出建立市場體制，2002年黨的十六大報告明確指出我國“社會主義市場經濟體制初步建立”，2003年黨的十六屆三中全會作出完善社會主義市場經濟體制的決定。在此背景下，體現計劃經濟特色的五年計劃到了淡出之時。

權威人士和專家認為，這“一字之差”，傳遞出中國經濟社會發展的三大信號：“計劃”讓位于“規劃”，凸顯政府更加注重發揮市場對資源配置的基礎性作用；政府更加注重對經濟社會發展的宏觀把握和調控；克服“越位”和“缺位”，政府職能轉變邁出新步伐，體現了從作為組織整個社會經濟活動的運行機制向作為政府促進社會經濟持續協調發展的手段轉變。體現了更加注重以人為本、促進全面、協調、可持續發展。體現了更加注重政府履行職責的領域，弱化市場調節的領域。

“市場的歸市場，規劃的歸規劃?！蔽迥暌巹澥呛褪袌鰴C制相互分工的資源配置手段，能夠彌補市場機制在宏觀層面的盲目性?；诜稚⑿畔⒌氖袌鑫⒂^均衡并不能達致宏觀協調，規劃在宏觀層面對于整體性知識加以運用，為國家發展提供了整體方向。

“五年規劃”為何如此重要

作為國民經濟計劃的重要部分，五年規劃在中國經濟發展的過程中起到重要作用。“十二五”規劃成果輝煌，而第十三個五年規劃，也將為未來的五年謀劃全局性、戰略性的經濟社會發展議題。對此，熟悉中國政治經濟規律的人，紛紛投以關注的目光。也有一些不了解情況者，可能疑惑，市場經濟的中國為什么還要編制“五年規劃”？

須知高度集權的計劃經濟，在中國已經一去不復返了。而今所談及的“五年規劃”，更大程度上是對未來五年的宏觀設計、戰略方向，屬于指導性意見。當然，其中具體的指標、項目、投融資約束，是具有法定的強制效力，但也完全不是過去計劃時代的產物。

“五年規劃是中國經濟社會發展的獨特經驗，并已成為中國發展的制度優勢。隨著經濟社會的轉型，中國的五年規劃基本定位是為宏觀經濟活動提供框架性指導，為政府履行公共服務職責提供依據。五年規劃已經成為中國國家治理的重要手段，也是評價國家治理績效的重要依據?！鼻迦A大學國情研究院院長、教授胡鞍鋼在他與人合著的《“十三五”大戰略》序言中如是寫道。他同時講到，在社會主義市場經濟背景下，五年規劃性質和內容早已不同于傳統社會主義計劃經濟體制時代的“五年計劃”。國家“十一五”規劃綱要首次明確提出五年規劃的性質和作用：主要闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導市場主體行為，是未來五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和社會公共服務職責的重要依據。

五年規劃的最重要作用，就是按照黨中央的戰略布局，確立“五位一體”的社會主義現代化建設總體布局，健全涵蓋關鍵領域、突出重點、相互銜接、導向明確的宏觀調控指標體系，特別是區分并制定預期性指標和約束性指標。前者是為市場主體提供國家期望的發展目標，主要依靠市場主體的自主行為來實現；后者是中央政府及其有關部門和地方政府提出的工作要求，具有法律效力，政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量確保其實現。

五年規劃是國家宏觀調控的重要手段，旨在增強其前瞻性、針對性、協同性?？傮w上看，五年規劃具有三個特性：一是宏觀性，即規劃布局國家發展的整體是什么；二是戰略性，即所規劃的發展時期具有短期、中期和長期；三是政策性，即規劃內容具有針對性，對于主要依靠市場調節的領域，政府要創造良好的發展環境，使市場主體的行為發展方向盡可能與國家期望的方向一致。五年規劃是一個虛實結合的規劃，通過充分把握中國不同發展階段的重大關系、重要矛盾與主次矛盾，從政策制定者和執行者的角度戰略性地提出適合中國國情和新時期、新發展、新階段的目標。

備受矚目“十三五”

建國60多年來，五年規劃逐漸從單一的經濟計劃轉向全面的發展規劃，從微觀領域轉向宏觀領域，從經濟指標為主轉向公共服務指標為主，從少數人決策到集體決策，反映了政府職能的重心從經濟領域逐步轉向公共服務領域，政府的有形之手在微觀經濟領域被削弱的同時，在公共服務領域得到加強。五年規劃是中國特色社會主義現代化建設的重要手段，而新時期的發展規劃更是政府提供公共服務，加強公共治理的重要手段。

而今，中國的五年規劃已經轉變為一個新型的國家規劃，或者可以稱為公共事務治理規劃，它不再以微觀經濟活動為中心，而是以公共事務治理為重點，從而能夠和市場經濟相互兼容，并成為彌補市場失靈的有效手段。具體到“十三五”規劃，這一五年規劃時間節點很關鍵，一方面，按照黨的十八大要求，到2020年我國將全面建成小康社會，“十三五”規劃也是實現十八大提出的“兩個百年”目標中第一個百年目標（在中國共產黨成立100年時全面建成小康社會）的最后一個五年規劃；另一方面，這是新一屆領導班子的第一個五年規劃。

國家發展和改革委員會秘書長李樸民表示，黨的十八大以來，我國的發展進入了新的階段，面臨的機遇前所未有，面臨的風險和挑戰也前所未有?！笆濉睍r期是我國現代化建設進程中非常關鍵的五年，要確保全面建成小康社會目標勝利實現，確保全面深化改革在重要領域和關鍵環節取得決定性成果，確保經濟發展方式轉變取得實質性進展，因此，“十三五”規劃具有特殊重要的地位，意義非常重大、影響深遠、備受關注。

制定中長期計劃，必須著眼于全局，分析國內外局勢中已經出現的新情況、新變化、新特點，以及國內外已經出現或可能出現的不確定、不穩定因素。不僅要看到當下，預測以后三五年的走勢，還必須展望未來一二十年的發展方向。五年規劃使得中國決策站得更高、看得更遠、看得更全面。

國家發改委主任徐紹史在對《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》進行解讀時講到，“十三五”規劃勾勒出了中國經濟發展的總體思路，在質量導向、民生導向和問題導向中蘊含著發展理念的深刻轉變?！啊督ㄗh》提出了創新、協調、綠色、開放、共享‘五大發展理念；提出了‘六個堅持的發展原則；提出了全面建成小康社會新的目標要求?！敝袊鴧^域發展空間非常廣闊，新型城鎮化孕育著巨大市場需求，而且創新驅動的作用日益增強。我們有13億人口、9億勞動力、7000多萬市場主體，中國經濟具有巨大發展潛力、韌性和回旋余地。徐紹史說：“所以，我們有決心，也有條件保持中高速增長，使中國經濟邁上中高端水平?！?/p>