教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐與探索

陳朱戀

【摘要】2010年10月中央“兩辦”發(fā)布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》、2011年2月教育部發(fā)布《教育部關(guān)于做好教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的通知》、2011年6月上海市教育委員會(huì)印發(fā)《上海市教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告基本格式以及審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制要求的通知》，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作如雨后春筍全面鋪開(kāi)，筆者結(jié)合審計(jì)工作實(shí)踐淺談教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的問(wèn)題以及探索經(jīng)責(zé)審計(jì)的規(guī)范性、科學(xué)性、有效性。

【關(guān)鍵詞】教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

【中圖分類號(hào)】F239.47

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)教育系統(tǒng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間所負(fù)責(zé)的財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)，履行經(jīng)濟(jì)職責(zé)和廉潔勤政狀況，為組織人事部門(mén)考核任用內(nèi)部提供依據(jù)，是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督手段。

根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（中發(fā)辦〔2010〕32號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）、《教育部關(guān)于做好教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任工作的通知》（教財(cái)〔2011〕2號(hào)），教育系統(tǒng)審計(jì)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)要對(duì)被審領(lǐng)導(dǎo)干部教育事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)家財(cái)經(jīng)政策的執(zhí)行情況、重大經(jīng)濟(jì)決策情況、財(cái)政財(cái)務(wù)收支及資產(chǎn)質(zhì)量情況、對(duì)被審計(jì)單位資產(chǎn)質(zhì)量情況，內(nèi)部管理狀況、廉政規(guī)定的情況進(jìn)行客觀、公正地評(píng)價(jià)監(jiān)督。同時(shí)，建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況通報(bào)、審計(jì)整改以及責(zé)任追究等審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度，充分提升審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)效益。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全面鋪開(kāi)的今天，筆者結(jié)合實(shí)際工作，就教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中存在的問(wèn)題淺談一些看法。

一、審計(jì)過(guò)程中存在問(wèn)題

（一）審計(jì)評(píng)價(jià)格式化、審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量待提高

上海市教委發(fā)布的（2011）4號(hào)文件，印發(fā)《上海市教育系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告基本格式以及審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制要求》，文件系統(tǒng)、全面的規(guī)范了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告的基本格式。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，審計(jì)人員對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評(píng)價(jià)往往局限于固定框式模架，生搬硬套，填充數(shù)據(jù)，缺少亮點(diǎn)，形成的審計(jì)報(bào)告格式化，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告基本格式千篇一律。審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量有待提升，《審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制要求》在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中明確評(píng)價(jià)單位事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，包含評(píng)價(jià)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間取得的業(yè)績(jī)，揭示公共監(jiān)管不到位，提供公共服務(wù)不完善等職能履行不到位的問(wèn)題。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，審計(jì)報(bào)告中對(duì)事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的評(píng)價(jià)描述以取得業(yè)績(jī)?yōu)橹鳎栽u(píng)價(jià)政策執(zhí)行合規(guī)性為主，對(duì)于教育系統(tǒng)中有關(guān)政策措施制定的合理、合法性評(píng)價(jià)尚不全面。

（二）審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚不健全、科學(xué)的審計(jì)評(píng)價(jià)體系尚在摸索中

隨著經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)針對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)出臺(tái)許多相關(guān)的法規(guī)，現(xiàn)行的法規(guī)也對(duì)教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍、內(nèi)容做了明確規(guī)定，但在審計(jì)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)原則方面還缺乏相關(guān)法律支持，加上教育系統(tǒng)其資金特殊性，領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有訂立經(jīng)濟(jì)責(zé)任任期目標(biāo)、具體經(jīng)濟(jì)責(zé)任要求，審計(jì)評(píng)價(jià)缺乏依據(jù)，審計(jì)部門(mén)沒(méi)有權(quán)威的法律法規(guī)支持，造成對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部是否違反決策程序、是否因決策失誤給國(guó)家、學(xué)校造成損失等方面評(píng)價(jià)困難，又給審計(jì)人員的評(píng)價(jià)帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)。

（三）審計(jì)關(guān)注點(diǎn)缺失

《規(guī)定》第十八條指出“在審計(jì)以上主要內(nèi)容時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程中的下列情況：貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展情況；遵守有關(guān)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作的方針政策和決策部署情況；制定和執(zhí)行重大經(jīng)濟(jì)決策情況；與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益情況遵守有關(guān)廉潔從政（從業(yè)）規(guī)定情況等”。規(guī)定強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部履職管理、決策活動(dòng)的績(jī)效審計(jì)作為經(jīng)責(zé)審計(jì)的一個(gè)重要關(guān)注點(diǎn)，但目前教育系統(tǒng)績(jī)效審計(jì)開(kāi)展尚不成熟，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容包羅萬(wàn)象，目前基本是以合規(guī)性、合法性為主的審計(jì)。教育系統(tǒng)績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系較難建立。

（四）賬面合規(guī)、賬外違規(guī)現(xiàn)象給審計(jì)評(píng)價(jià)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)

領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人違規(guī)、違法經(jīng)濟(jì)行為，增加了審計(jì)人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律情況評(píng)價(jià)的難度和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)行工作中，不泛因個(gè)人行為而被停職的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)此開(kāi)展離任審計(jì)工作，其賬面并沒(méi)有個(gè)人違規(guī)行為的痕跡，但審計(jì)內(nèi)容中明確有對(duì)被審領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)于廉政規(guī)定情況的審計(jì)評(píng)價(jià)，賬面合規(guī)、賬外違規(guī)事項(xiàng)的評(píng)價(jià)給審計(jì)人員帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)。

（五）審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不夠，共性問(wèn)題屢審屢犯

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不充分，造成“審歸審，改歸改”的不良現(xiàn)象，尤其是離任審計(jì)，前任審，新任改，整改的質(zhì)量得不到監(jiān)督，也有損審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。審計(jì)結(jié)果不公開(kāi)、不透明，領(lǐng)導(dǎo)干部不重視，部分共性問(wèn)題你有我有大家有，浪費(fèi)審計(jì)資源，挫傷審計(jì)部門(mén)積極性。

（六）教育系統(tǒng)內(nèi)審部門(mén)的現(xiàn)狀

筆者曾參與上海市教育系統(tǒng)內(nèi)審部門(mén)狀況的調(diào)研就領(lǐng)導(dǎo)重視、審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)、審計(jì)整改情況項(xiàng)目質(zhì)量等進(jìn)行調(diào)查，目前上海市教育系統(tǒng)內(nèi)審部門(mén)存在如下問(wèn)題：

1.較多區(qū)教育內(nèi)審部門(mén)獨(dú)立，由局長(zhǎng)主管，經(jīng)費(fèi)得以保障，部分區(qū)教育內(nèi)審部門(mén)與財(cái)務(wù)或監(jiān)察部門(mén)合署辦公，內(nèi)審部門(mén)獨(dú)立性不夠。

2.教育系統(tǒng)體量大，法人單位多，內(nèi)審部門(mén)專職人員不足，龐大的教育單位數(shù)量，與有限的審計(jì)資源不配比。內(nèi)審人員的專業(yè)多數(shù)由會(huì)計(jì)師、審計(jì)師組成，缺乏計(jì)算機(jī)專業(yè)、建筑專業(yè)等專業(yè)人才，專業(yè)門(mén)類不全面。

二、規(guī)范教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的幾點(diǎn)思考

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，教育經(jīng)費(fèi)供給從短缺向逐漸充裕轉(zhuǎn)變，教育投入的大幅增加，為教育改革發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支持，在此契機(jī)下開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作尤為重要。因此筆者認(rèn)為做好教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作可從以下幾個(gè)方面入手：

（一）制度規(guī)范化建設(shè)需與時(shí)俱進(jìn)，構(gòu)建審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

教育系統(tǒng)單位執(zhí)行《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》、《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》、《中小學(xué)財(cái)務(wù)制度》、《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》、《中小學(xué)校會(huì)計(jì)制度》及地方政府頒布相關(guān)規(guī)章制度等等，法律法規(guī)是審計(jì)評(píng)價(jià)的依據(jù)，是衡量問(wèn)題的準(zhǔn)繩，2013年、2014年財(cái)政部、教育部相繼修訂了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》、《中小學(xué)校財(cái)務(wù)制度》、《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》、《中小學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，但審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)不僅是財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)制度，還應(yīng)建立專門(mén)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)對(duì)象是領(lǐng)導(dǎo)干部，審計(jì)的內(nèi)容是領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，審計(jì)關(guān)注點(diǎn)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職期間經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。教育系統(tǒng)單位因其性質(zhì)特殊性，經(jīng)費(fèi)投入無(wú)法在短期內(nèi)僅從經(jīng)濟(jì)性、效果性來(lái)衡量，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)迫切需要科學(xué)界定的評(píng)價(jià)體系，以客觀、公正地評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況，保證審計(jì)成果的科學(xué)性、合理性。

（二）建立健全教育系統(tǒng)內(nèi)審工作體系

當(dāng)前對(duì)審計(jì)工作的要求越來(lái)越高，李克強(qiáng)總理要求，要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，凡使用財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目，都要接受審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量是審計(jì)工作的生命線，這要求我們的審計(jì)工作必須越來(lái)越規(guī)范。

首先，要保證教育系統(tǒng)內(nèi)審部門(mén)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，為進(jìn)一步發(fā)揮教育審計(jì)部門(mén)免疫系統(tǒng)功能，切實(shí)履行服務(wù)教育中長(zhǎng)期規(guī)劃大局的職責(zé)。其次，要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)門(mén)類建設(shè)，完善審計(jì)執(zhí)行力。審計(jì)隊(duì)伍的門(mén)類建設(shè)是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)門(mén)類的擴(kuò)充，打造一支法律、工程、計(jì)算機(jī)等專業(yè)齊全的隊(duì)伍，提高審計(jì)隊(duì)伍綜合水平，完善審計(jì)執(zhí)行力，確保審計(jì)工作質(zhì)量。

（三）深化教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與績(jī)效審計(jì)的結(jié)合。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)既包括合規(guī)性、合法性審計(jì)，又包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的評(píng)價(jià)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要“問(wèn)責(zé)”，還要“問(wèn)效”。2012年我國(guó)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%的目標(biāo)，隨著教育經(jīng)費(fèi)的逐漸充裕，績(jī)效審計(jì)的意義越來(lái)越重要。因此經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與績(jī)效審計(jì)相結(jié)合，能夠評(píng)價(jià)教育系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部在履行公共服務(wù)、加強(qiáng)內(nèi)部管理、提高績(jī)效水平方面的工作實(shí)績(jī)，促進(jìn)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)和改善內(nèi)部管理，不斷提高決策、管理和績(jī)效水平，提高財(cái)政資金的使用效益。

（四）有效執(zhí)行聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)同相關(guān)部門(mén)對(duì)審計(jì)成果的利用。

建立審計(jì)結(jié)論到審計(jì)整改的對(duì)應(yīng)機(jī)制，督促相關(guān)部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問(wèn)題進(jìn)行整改；將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為任免、考核、獎(jiǎng)懲被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，將審計(jì)報(bào)告提出的問(wèn)題和建議作為干部誡勉談話的重要內(nèi)容，并視審計(jì)報(bào)告提出的問(wèn)題輕重程度對(duì)有關(guān)干部進(jìn)行責(zé)任追究與處理。同時(shí)通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的召開(kāi)，教育系統(tǒng)單位在財(cái)務(wù)管理上有很多共性，通過(guò)審一家單位到自查自糾一批單位，以點(diǎn)帶面，提高審計(jì)結(jié)果利用率。

（五）推進(jìn)審計(jì)結(jié)果公開(kāi)制度，加強(qiáng)經(jīng)責(zé)審計(jì)的結(jié)果運(yùn)用。

審計(jì)的作用在于審計(jì)成果的運(yùn)用，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不僅作為考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)干部的依據(jù)，其目的也是更好地運(yùn)用好政府資金，監(jiān)督政府資金的使用更具效率。2002年3月審計(jì)署出臺(tái)《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告實(shí)行辦法》，2010年兩辦出臺(tái)的《規(guī)定》第三十八條：各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況通報(bào)、審計(jì)整改以及責(zé)任追究等結(jié)果運(yùn)用制度，逐步探索和推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度。審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)勢(shì)在必行，審計(jì)公告制度是一把“雙刃劍”，一方面審計(jì)結(jié)果的公告，引起社會(huì)各界對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量監(jiān)督，另一方面，有利于教育單位校務(wù)公開(kāi)的民主與法制建設(shè)，利于推進(jìn)相關(guān)決策科學(xué)化、規(guī)范化的提高。

（六）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以任中審計(jì)為主，離任審計(jì)為輔。

運(yùn)用好審計(jì)結(jié)果是發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的重要保障，也是提升審計(jì)權(quán)威性的重要途徑，審計(jì)整改是審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的最終體現(xiàn)，在離任審計(jì)的整改工作中，新官不理舊賬現(xiàn)象較為普遍，因此加強(qiáng)任中審計(jì)，一方面任中審計(jì)的效率高，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部比較關(guān)注審計(jì)進(jìn)度及審計(jì)結(jié)果，能積極配合審計(jì)工作，及時(shí)提供需要的資料及其他便利條件，使審計(jì)工作效率更高；另一方面是審計(jì)運(yùn)用成果高，對(duì)部分違規(guī)問(wèn)題能即知即改，促進(jìn)教育工作的發(fā)展，也及時(shí)落實(shí)了審計(jì)決定，有效實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督管理的目標(biāo)，避免了財(cái)去樓空，亡羊再補(bǔ)牢現(xiàn)象。

教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是綜合性強(qiáng)、覆蓋面廣的項(xiàng)目，完善教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作是教育事業(yè)發(fā)展的保障。審計(jì)人員進(jìn)一步探索經(jīng)責(zé)審計(jì)的規(guī)范性、科學(xué)性、有效性，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、提高審計(jì)質(zhì)量、充分運(yùn)用審計(jì)成果，從而提高領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)決策和管理水平，推動(dòng)教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧。

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