以社區(qū)為基礎應對環(huán)境變化的策略分析*
——以南加利福尼亞州環(huán)境公正聯(lián)盟的社區(qū)活動為例

陳曼莉，李捷理，李　瑞，官翠玲△（.湖北中醫(yī)藥大學管理學院，湖北武漢40065；.俄亥俄大學，俄亥俄州雅典4570；.重慶行政學院，重慶40004）

以社區(qū)為基礎應對環(huán)境變化的策略分析*
——以南加利福尼亞州環(huán)境公正聯(lián)盟的社區(qū)活動為例

陳曼莉1，李捷理2，李瑞3，官翠玲1△（1.湖北中醫(yī)藥大學管理學院，湖北武漢430065；2.俄亥俄大學，俄亥俄州雅典45701；3.重慶行政學院，重慶400041）

【提要】中國由于環(huán)境變化而帶來的健康問題尤為突出。作者研究了西方國家以社區(qū)為基礎的應對環(huán)境變化對健康影響策略的理論和實踐，以期為中國提升適應環(huán)境變化能力提供借鑒。該文用可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境公平理論分析了選擇以社區(qū)為基礎應對環(huán)境變化的必要性，并結(jié)合南加利福尼亞州環(huán)境公正聯(lián)盟提升社區(qū)應對能力，最終影響政策制訂的成功案例，介紹了實施應對環(huán)境變化的社區(qū)工作框架。

健康狀況；環(huán)境；政策制訂

我國的環(huán)境問題已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟發(fā)展和困擾居民生活的大事。西方發(fā)達國家比我國更早面臨環(huán)境問題，在應對環(huán)境變化方面積累了理論和經(jīng)驗，以社區(qū)為基礎應對環(huán)境變化是在西方國家廣受認可的應對環(huán)境變化的策略之一，對我國乃至全世界應對環(huán)境變化都有一定的啟示意義。

1　環(huán)境變化造成全世界健康負擔加重

以環(huán)境空氣變化為例。世界衛(wèi)生組織《2012年環(huán)境空氣污染所致疾病負擔》顯示，2012年環(huán)境空氣污染導致全球370萬人死亡［1］。盡管環(huán)境空氣污染多來自于工業(yè)生產(chǎn)和現(xiàn)代化生活，但造成的健康損害卻大量出現(xiàn)在低收入國家，絕大部分的環(huán)境空氣污染死亡病例出現(xiàn)在中低收入國家（圖1）［2］。中國所屬的西太平洋地區(qū)，因環(huán)境空氣污染而死亡人口數(shù)最高，突出體現(xiàn)了中國需要應對環(huán)境問題的緊迫性。

圖1　2012年環(huán)境空氣污染分地區(qū)死亡人數(shù)分布

2　以社區(qū)為基礎應對環(huán)境變化對健康影響的必要性

應對環(huán)境變化對人類生活的沖擊有兩種思路，一種是采取措施逐步減緩環(huán)境變化的步伐，另一種是聚焦于提升個人、社區(qū)和國家應對環(huán)境變化的能力，被稱為“應對策略”［3］。以社區(qū)為基礎的干預措施逐漸成為西方理論界主張應對環(huán)境變化對健康影響的重要策略。

2.1可持續(xù)發(fā)展的需要支持弱勢社區(qū)是可持續(xù)發(fā)展的關注點之一。在環(huán)境變化的情況下，社會和經(jīng)濟地位低的人群首先承受著環(huán)境損害的后果，空氣污染、沙漠化、氣候變化、洪水、健康不公平、不可持續(xù)的消費模式、歧視等等問題都主要沖擊著弱勢社區(qū)。針對環(huán)境變化帶來的影響可持續(xù)發(fā)展的問題，通過建立機制，在環(huán)境決策過程中支持社區(qū)層面的參與，提高其潛能和能力是最有效率的［4］。

2.2環(huán)境公平的需要20世紀末，關注環(huán)境不公正問題的研究者們選取弱勢社區(qū)進行研究得到的結(jié)論均顯示，相比于富人，社會經(jīng)濟地位低的人群和少數(shù)民族更多暴露于污染物中。早期的理論解釋是用地決策導致有毒害的設施遠離富人社區(qū)，轉(zhuǎn)移到有更多弱勢人群的貧窮社區(qū)［5］。人口密度大的貧困社區(qū)居民更可能接觸到導致哮喘敏感、哮喘惡化的過敏原或危險因素。

2.3自上而下應對環(huán)境變化的干預存在缺陷西方國家在30多年前已經(jīng)開始建設對環(huán)境變化的應對能力。而采取措施的國家、州、地方機構(gòu)自上而下的干預，容易出現(xiàn)社區(qū)居民和外界強勢參與者力量的不均衡。外部實施者和其他的參與者希望將社區(qū)與他們的計劃聯(lián)合在一塊，大量實例證明，這種方式可能會導致整個項目的失敗。

3　應對環(huán)境變化的社區(qū)工作程序

本文通過南加利福尼亞州（南加州）以社區(qū)為基礎的環(huán)境公正聯(lián)盟的工作程序影響了政府與健康相關環(huán)境法案內(nèi)容的成功案例，闡述以社區(qū)為基礎的應對環(huán)境變化工作程序（圖2）。案例背景介紹：南加州的項目實施者組成聯(lián)盟，包括以社區(qū)為基礎的非營利組織，進步的本地慈善組織，以及來自大學的科研團隊。1994年，地區(qū)條例Rule1402中最大化個體患癌風險（MICR）設定為100/100萬人，這個指標影響到南加州1 560萬人口的區(qū)域，其中三分之二的居民為有色人種。聯(lián)盟通過努力，在2000年重新評議Rule1402，促使法案改為25/100萬人。這一案例對所有以社區(qū)為基礎的環(huán)境變化應對策略均有一定的借鑒意義［6］。

圖2　應對環(huán)境變化對健康影響的工作程序

3.1確定工作范圍首先，工作者在客觀評估當?shù)丨h(huán)境變化可能產(chǎn)生影響的基礎上，決定項目目標和概要，并建立管理機構(gòu)和管理策略。在本案例中，美國南海岸空氣質(zhì)量管理局（SCAQMD）將MICR設定為100/100萬人后，這一失敗使環(huán)境組織認識到他們需要毫無爭議的科學證據(jù)和組織良好、信息通暢的社區(qū)基礎。因此，工作目標確定為結(jié)合確實可信的科學依據(jù)和良好的社區(qū)組織宣傳，從而影響政策。

3.2形勢分析在此階段，可以通過定性或定量的方法來描述社區(qū)的需要和適應方案面臨的障礙。案例中，聯(lián)盟整理了這次工作的障礙：（1）政策制訂者與聯(lián)盟和社區(qū)成員在認識上存在差異；（2）工業(yè)企業(yè)擁有更多的資金、研究、律師，這些都是社區(qū)工作者無法企及的；（3）證明損害居民健康的有害暴露與Rule1402之間的直接聯(lián)系十分困難，聯(lián)盟需要解釋和完成的工作難度很大。

3.3總結(jié)社區(qū)資源此步驟是統(tǒng)計、總結(jié)包括資金資源和人力資源在內(nèi)的社區(qū)資源，包括能夠支持工作的具有專業(yè)知識和才能的參與者，如國家或州的當?shù)貦C構(gòu)、大學、非政府組織等。案例中，聯(lián)盟結(jié)合社區(qū)組織、研究團隊、慈善機構(gòu)建立了強有力的工作組織，清晰的目標、公民的力量、合法行為、良好的政治發(fā)展、復蘇的經(jīng)濟、充足的基金支持、媒體給予的大量關注都是聯(lián)盟具有的優(yōu)勢。

3.4方案優(yōu)先排序，準備實施在明確工作設計和可獲取的資源后，第四個步驟是與更大范圍內(nèi)的利益相關者接觸，以便于確定可能的干預措施。案例中，聯(lián)盟設置了計劃表，表現(xiàn)為各種會議形式，將東南洛杉磯地區(qū)的環(huán)境組織和居民組織起來，對每一個備選方案做了背景研究，評估每個方案的可行性，并對備選方案進行優(yōu)先排序。

3.5實施干預實施干預之前，社區(qū)機構(gòu)已經(jīng)要求利益相關者利用各自的才能做出貢獻并給予實施。以社區(qū)為基礎的非營利性組織（CBE）主要承擔了方案的實施工作，經(jīng)常就聯(lián)盟內(nèi)部調(diào)研的結(jié)果與SCAQMD的人員、主管進行會議討論。聯(lián)盟印刷通俗易懂的出版物，組織內(nèi)的人員挨家挨戶告知社區(qū)居民他們的工作議題，提高公眾認知，在大眾傳媒上公開發(fā)布自己的研究成果。

3.6評估最后的步驟是評估環(huán)境管理和進程，項目實施有助于及早地明確問題，使中間進程正確進行，矯正前期工作中的方向偏差。

以上六個步驟不斷循環(huán)，直至最終實現(xiàn)工作目標。該程序充分強調(diào)能力建設是內(nèi)生過程，政府、公民社會和企業(yè)這些外部機構(gòu)僅僅是催化劑、促進者［7］。最終提升社區(qū)能力的方案應該是發(fā)展社區(qū)本身的領導和提升利益相關者的參與和超越項目管理的控制能力［8］。

以社區(qū)為基礎的應對環(huán)境變化策略是一種自下而上的應對策略，適合處理環(huán)境變化中的社會不公平問題。我國的社區(qū)組織在環(huán)境應對方面的能力建設相對落后，盡早學習西方社區(qū)組織在應對環(huán)境變化的成功案例有利于提升我國對環(huán)境變化的應對能力。

［1］World Health Organization.Burden of disease from Ambient Air Pollution for 2012［R］.Geneva：WHO，2014：1-3.

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10.3969/j.issn.1009-5519.2016.15.065

C

1009-5519（2016）15-2431-02

湖北中醫(yī)藥大學2014年青苗計劃資助項目（XJ2014KJ016）。

△，E-mail：guancl2013@163.com。

（2016-01-13

2016-03-20）