服務體系建設的思考椒江推進農村養老

浙江省臺州市椒江區委區政府農村工作辦公室 (317700)

陳　婕

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服務體系建設的思考椒江推進農村養老

浙江省臺州市椒江區委區政府農村工作辦公室 (317700)

陳婕

浙江省臺州市椒江區現有人口52.7萬，60歲以上老年人9.26萬，遠遠超過聯合國10%的老齡化標準。其中農村老年人6.82萬人，占全區老年人口的73.7%。長期形成的城鄉二元社會保障體制，使農村老人在喪失勞動力后生活缺乏保障，同時大量農村青壯年人口流向城市，傳統家庭養老服務功能日趨弱化，農村社會養老服務資源十分匱乏。如何妥善解決農村養老服務的供需矛盾，已成為刻不容緩的社會民生問題。

1.主要成效

(1)機構養老基礎設施逐步改善積極構建“以公辦福利機構為骨干、民辦福利機構為補充、村(社)養老為平臺、居家養老為基礎”的養老服務體系。全區共建有各類養老福利機構18家，其中公辦區級1家、街道(鎮)級6家、民辦養老機構11家，床位3 673張，每百名老人占有床位3.92張，處全市領先水平。先后投資1 500萬元新建三甲中心敬老院、擴建了白云、洪家、前所三個街道中心敬老院，啟動章安街道中心敬老院的遷建和下陳街道中心敬老院建設工作。全面完成1 403名農村“三無”“五保”老人集中供養。大力鼓勵和支持民間資本投資機構養老，先后引進民間資本近2 000萬元，興辦了楓葉情等一批民辦養老機構，有效緩解了機構養老床位數不足的矛盾。為降低民辦養老機構的運營風險，保障在院老人的權益，開展了政策性養老機構綜合責任保險，全區養老機構投保率達到100%。

(2)居家養老服務體系探索開展在完善機構養老服務的同時，根據農村實際，從機構養老逐步向以村養老服務為依托的居家養老模式轉變。一是全面開展基本具備電視、圖書閱覽、文化娛樂、體育健身和生活服務功能的“農村星光老年之家”建設；二是嘗試開展日間托老服務試點；三是探索開展“鄰里互助型”和“集中照護型”居家養老模式。目前，全區在150家星光老人之家基礎上提升建成居家養老服務中心160家，覆蓋全區一半以上村。

(3)養老服務體系功能不斷完善一是抓好專職人員和志愿者隊伍建設。組建志愿者隊伍，定期不定期為居家老人開展上門慰問、家政服務、流動義診和健康講座等各類老年服務活動；發揮村老年協會服務農村居家養老作用，探索推行“以老助老”居家養老服務模式；或以政府出資購買服務的形式，為居家老人服務。二是完善機構養老服務功能，提高服務質量。出臺《椒江區敬老院管理暫行辦法》，進一步明確“五保”供養的形式和標準、敬老院的建設和管理、扶持政策等相關內容，規范農村敬老院的管理監督工作。

2.存在問題

(1)服務供給與增長需求存在差距目前全區養老服務以政府舉辦和扶持的福利院、中心敬老院和部分民辦養老機構為主體，資金供給也以政府財政為主，社會組織、企業和社會公益機構尚未發揮應有作用。服務目標人群以優撫、“五保”老人等民政救助對象為主，服務供給以生活照料為主，涉及老年人精神慰籍、醫療服務、康復保健、緊急救援等方面少。大部分村居未具備日間照料、短期托養等服務的硬件條件，主要表現為服務場所未達到規定標準，服務隊伍規模小、素質低，尤其缺乏具有專業護理資格的人員。村干部和村老年協會人員也由于自身原因，難以發揮居家養老服務的核心作用。

(2)扶持政策與社會化要求存在差距一是受土地、稅費政策制約。養老機構建設土地指標審批難，民辦養老機構大都利用閑置土地或舊廠房、舊營房、辦公樓改建而成，硬件設施較差。二是受資金投入限制。各村集體經濟發展不平衡，政府補助與購買服務力度不足。另一方面民辦養老機構由于涉及到物業產權等問題，無法順利從金融機構貸款。三是扶持政策落實難。雖然政府對養老服務業發展出臺了一定的扶持政策，但具體操作存在困難，導致民間資金持觀望態度。

(3)工作機制與規范化發展存在差距一是尚未建立養老服務評價體系。養老服務行業涉及到餐飲、家政、醫療、護理、托養等方方面面，沒有健全的服務評價體系，影響質量的提高和社會對養老服務的認識，不利于政府對養老服務補貼工作的實施和監管。二是養老服務業監管體系有待完善。養老服務社會化以后，服務對象、服務主體、服務規模發生了變化，但對養老機構、養老服務的監管體系的變化卻相對滯后，不利于養老服務事業的可持續發展。

3.對策建議

(1)逐步形成多層次的養老服務供給體系堅持以居家養老為基礎、村(社區)為依托，機構為支撐的社會養老服務體系建設方針，不斷完善全區養老服務體系規劃。依托街道(鎮)社會福利院、中心敬老院，把資源向居家養老延伸，形成輻射效應。確立公辦養老機構在失能、失智、生活困難老人照料上的兜底作用的基礎上，充分發揮鎮(街道)中心敬老院的骨干作用，采用“家院互融”的養老服務模式，向周邊的村、社區提供“家庭—敬老院”互為融合的居家養老服務。以“村級主辦、互助服務、社會參與、政府扶持”為原則，進一步推進日托照料中心、農村老年星光之家等養老服務設施建設，向老年人提供助餐、助浴、助醫、家政服務、文化娛樂和精神慰藉等日間托安養服務。

(2)逐步形成功能比較完善的服務保障體系一是加快養老機構服務功能的拓展和提升。服務對象廣泛化，在優先保障高齡、失能、貧困等重點人群的養老需求前提下，滿足老年人不同的居家養老服務需求。服務內容多樣化，從實際需求出發，編制并公布居家養老服務項目清單，從單純的解決“溫飽”擴大到“生活照料、康復醫療、文化娛樂、法律咨詢、精神慰藉、臨終關懷”等領域。二是建設專業化和志愿者相結合的養老服務隊伍。與促進社會就業相結合，將養老服務技能培訓與技能鑒定納入城鄉就業培訓與鑒定體系，對從事養老服務工作人員實行免費技能培訓與鑒定，所需經費由政府財政預算全額撥付。扶持有關院校、職業培訓機構開設涉老服務專業，全面推進養老服務職業技能資格鑒定工作。

(3)逐步形成發揮市場作用的政策支撐體系一是保障養老機構建設用地和居家養老服務設施用房。要將農村養老服務設施配套納入新農村建設規劃，實行優先審批。街道(鎮)、村公益性養老服務機構建設用地經批準可以使用集體土地。二是落實對養老服務行業的扶持政策。按照“公辦民營”拓寬發展思路，堅持“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，推行經營方式改革，建立公開、平等、規范的養老服務業準入制度。落實支持養老服務業發展各項稅收優惠政策和行政性收費減免政策等途徑，鼓勵支持集體組織、社會組織、慈善機構及個人，以獨資、合資、合作等形式興辦養老服務機構，培育多種服務方式和不同收費水平的服務行業供給主體。三是拓展養老行業的融資渠道。利用現有財政扶持政策，不斷拓寬信貸抵押擔保物范圍，促進金融機構加大對養老服務業的信貸投入力度。

(4)逐步形成科學的服務評估和監管體系一是建立健全評估體制。組建統一的需求管理和服務平臺，負責區域內養老資源的統籌。開展養老需求評估，并以此為標準，匹配老年人養老需求和養老專業服務項目。完善養老服務隊伍資質評估，做好護工、家政服務、養老護理員等職業(工種)的職業培訓和鑒定。二是建立健全監督體系。制定養老機構管理辦法，明確養老機構的準入、退出機制，根據法人性質、運營模式、服務對象等實施分類管理。對養老服務的資質、范圍和質量加強行業管理，提升全行業的服務水平。

(本欄編輯：張竹葉潮)