我國當下城市防災應急管理體系的突出問題與完善提升
——兼論國際城市的高品質治理經驗

文 李　健 Li Jian 上海社會科學院城市與人口發展研究所副研究員、理學博士

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我國當下城市防災應急管理體系的突出問題與完善提升
——兼論國際城市的高品質治理經驗

文 李健 Li Jian 上海社會科學院城市與人口發展研究所副研究員、理學博士

城市治理

城市安全

防災應急體系

國際經驗

城市自然災害和沖突已經成為當前城市社會關注的重要領域之一，城市防災應急體系成為當前學界和政府關注的重要內容。因此，提高城市對于自然災害、突發事件的應急防范應對能力就成為提升城市安全能級、保障城市治理水平的重要路徑。我國當前的城市應急綜合管理能力存在著一些突出問題，如城市常態化防災應急管理重視不夠，城市防災應急法制、執行方案缺失，領導組織、信息資源處理整合較差，應急隊伍、防災裝備設施亟待提升。因此，很有必要對現代城市突發公共事件發展的機制予以全面分析，并借助國際城市成功的經驗，將管理模式、規劃體系、參與人員、信息體系和金融體系加以完善和提升，以真正形成中國城市綜合有效的防災減災體系。

2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出了“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，要求深入把握《決定》內涵并落實到城市層面上，努力提升城市社會安全，積極推進治理現代化。根據聯合國政府間氣候變化專門委員會的評估（2010年），隨著氣候變化和環境惡化，未來洪水、干旱、風暴潮和熱浪會日趨頻繁且愈加劇烈，對人口集聚的城市及其居民、基礎設施等都將構成巨大威脅；此外，城市社會構成日益復雜，居民需求多元化、文化思想多元化等形成的潛在沖突加劇。因此，提高城市對自然災害、突發事件的應急防范應對能力就成為提升城市安全能級、保障城市治理水平的重要路徑。本文在總結城市防災應急體系建設的基本框架基礎上，進一步挖掘現代城市自然災害和突發事件的產生機制，分析我國大城市當前城市防災應急體系存在的突出問題，借鑒國際大都市發展的經驗，提出中國城市防災應急體系建設不僅要涉及權責明確的管理體制與機制、協同作戰與管理決策、信息共享體制及社會應急資源保障等關鍵問題，還關系到城市綜合系統應急設計與減災公共政策的縱深研究，并初步探討之。

一、城市防災應急體系建設的基本內容與框架

城市防災應急體系指在城市規劃中為抵御地震、洪水、風災等自然災害、保護城市安全、民眾生命財產而采取預防措施的規劃的通稱。在美國“9·11”事件發生后，提高特大城市對突發事件和自然災害的防范與應對能力成為國際社會關注的熱點問題，至近期，隨著國際反恐壓力和自然災害的強化，城市防災應急體系擴展到公共安全的范疇。［1］就我國城市發展而言，隨著城市建設和經濟社會等領域進入快速發展時期，氣候變化、環境污染、社會轉型、人口多元結構等所導致的重大突發公共事件進入高發階段，發生突發災害、公共事件的風險愈來愈大，未來必須通過防災應急體系的建設提升城市綜合管理水平和應對能力。［2］

城市防災應急體系所包含的防災內容會隨著城市外部自然環境和社會內涵而有所不同。［3］但一般而言，城市防災應急體系應對的重大突發公共事件包括自然災害（水旱、地震、地質、氣象災害及森林火災）、事故災害（安全事故、環境污染和生態破壞事故）、公共衛生事件（重大傳染病疫情、重大動植物疫情、食品安全和職業危害）以及社會安全事件（重大群體事件、重大刑事案件、恐怖襲擊與社會災害），如圖1。

圖1　城市防災應急體系建設的基本內容與框架

2008年北京奧運會期間提出特別關注的城市應急災害類型有重大氣象災害（暴雨洪澇、雷暴、高溫熱浪、霧害等）、生命線系統事故（斷水、斷電、斷氣等）、高技術事故（高技術犯罪及信息安全隱患）、地下空間致災隱患（地下商業設施、地下交通、地下公共場所等）、恐怖襲擊與社會災害（敵對勢力恐怖襲擊、公共場所人員騷亂、擁擠事故等）。而在上海，城市防災應急體系內容主要包括自然災害（臺風、暴雨、濃霧、高溫、地質以及地震等）及火災、化學事故、生命線工程事故（供水、供氣、供電、通信）、道路交通事故等五類。北京和上海的案例說明，城市防災應急體系的建設要根據各個城市實際面臨的自然災害和突發公共事件內容各自有所偏重，城市防災應急體系建設并無固定內容和模式，需要靈活設計。

二、現代城市自然災害與突發事件的發生機制

近些年國際城市自然災害與突發事件的發生，固然有偶然性因素，但也存在其必然性。分析這種必然性一方面可以從氣候變化、資源枯竭、環境惡化等宏觀方面把握，還可從現代城市發展的內在機制和規律予以把握，主要包括城市自身生態系統的脆弱性、人口快速擴張與城市承載力的矛盾、經濟和社會的發展失衡、全球化和信息化導致的“災害傳染”等方面。［4］

（一）現代城市生態系統的脆弱性易導致“城市生命線”斷裂

根據生態學理論，城市生態系統具有復雜且多要素互動的組織結構，該結構的突出特點就是復雜性及脆弱性，某一環節或部分出現問題都會影響整個系統的運轉，在人類活動與資源環境的互動方面尤其突出。具體到現實城市生活中，人們對現代科學技術的依賴性越來越強，生產生活和城市基礎設施緊密聯系在一起，能源、水源系統工程、各種建筑工程、交通工具、生物化學品以及通訊網絡等被稱為“城市生命線系統”，是保證城市生活正常運轉的最重要基礎體系，任何環節滯后或失靈都可能導致整個城市癱瘓。但現代城市尤其是特大城市大多具有悠久的發展歷史，“城市生命線”設施普遍出現老化問題，在快速發展進程中缺乏自我更新的能力，成為自然災害或者突發事故的高發區，技術處置也更加復雜。因此，一些成熟的特大城市可能會成為未來自然災害、突發事件影響最大、破壞力最強的地區。［5］

（二）現代城市人口規模的快速擴張普遍超越城市環境承載力

城市特別是一些區域核心城市由于在經濟、社會、交通、文化等多方面的優勢，一直是人口凈流入地，人口規模的擴大既為城市帶來豐富的人力資源，同時又是引發城市病的主要原因。在20世紀百年之中，當今主要國際大都市基本實現城市人口規模的迅速擴張，但在發展中國家目前有些特大城市仍然保持著人口快速增長的勢頭，這些特大城市人口高度聚集，使得城市的基礎設施和資源環境不堪重負，普遍存在超負荷運轉和過度開發的現象，超越了這些城市自然和社會生態環境的承載力，一旦出現危險，其傳播速度之快、關聯程度之強、后果之嚴重都是極為嚴重。［6］

（三）經濟與社會的發展失衡是引發城市突發事件的潛在因素

從社會層面看，現代城市普遍存在多種族、多階層、多文化的社會與人口結構，較以往社會組織結構更為復雜。社會結構的多元化導致政治、經濟和文化發展不平衡，區域、民族和宗教信仰發生沖突，社會分配和再分配領域不公平現象和就業問題調控失衡。此外，社會不同階層在勞動分工領域的差異性必然導致同城市不同階層貧富差距的擴大，部分低收入者會產生失落感，心理失衡嚴重而導致違法行動，等等。特別就北京、上海等我國特大城市而言，目前正處在發展轉型時期，各類矛盾凸顯，產生一些不穩定因素，社會突發性群體矛盾增多，因占地、拆遷、企業改制等原因引發的群體性事件仍然存在，這些都有可能誘發一定范圍的社會危機，從而破壞城市正常生產和生活秩序，對城市公共安全構成威脅。［7］

（四）全球化和信息化時代城市突發事件的連鎖反應更為強烈

在全球化和信息化時代，人力、資本、商品、技術和信息等要素都實現快速流動，全球各地之間關系更加密切、復雜，最終形成全球城市網絡化發展。網絡化的城市格局保證各個節點之間的聯系更加通暢，災難因素跨越國界更加容易，相互影響機會更多，增加城市要素的不穩定性和不確定性，從而使傳統的城市結構變得更加脆弱和失衡，城市公共安全問題也越來越突出。一個國家發生的突發事件，往往會迅速傳播蔓延到其他國家和城市，或在其他國家和城市產生連鎖反應，近些年發生的難民問題、瘋牛病事件、金融危機、SARS事件、禽流感疫情等國際性突發事件都明顯反映出該種趨向。［8］

三、我國城市防災應急管理體系存在的主要問題

經過改革開放以來多年的城市建設和管理經驗總結提升，我國許多大城市已經初步形成較為完善的城市綜合應急管理框架，應急管理組織模式也根據城市發展的需求形成不同模式，并通過地震救災、洪澇災害、奧運會、世博會、APEC會議等得到實踐檢驗，城市應急綜合管理能力得到進一步提升。但深入分析，仍然存在一些突出的問題。

（一）城市常態化防災應急管理重視不夠

作為城市管理工作的重要內容之一，防災應急管理不能僅是在發生突發事件后的應對，還包括大量日常準備和預測預防工作，這些往往和政府各相關部門的法定職能職責，與城市百姓的日常工作、生活緊密聯系。目前我國城市防災應急工作規范化、程序化和制度化明顯欠缺，缺乏綜合管理和協調部門，很多部門沒能把日常防災工作與其履行正常職能緊密結合，非應急的常態化管理和防災應急工作、突發式應急管理與常態化應急管理等的有效結合重視不夠，管理模式、工作方式都存在較大隱患，“臨時應對”替代應急。

此外，城市綜合減災應急管理人才和工作人員多數為行政人員兼職，且普遍未受過系統的職業訓練和專門教育，缺乏應對突發事件的準備和能力。面向社會的應急教育與預防文化建設更尚未理順，以防災應急安全教育為中心的能力教育尚停留在表層。整合利用社會資源亟待強化，對市民防災減災自救自護能力的培訓也遠未到位，系統化、標準化、合乎實際的安全社區建設有待展開，防災應急安全教育在中小學和高校教育體系中普遍缺失。

（二）城市防災應急法制、執行方案缺失

1954年我國首次規定戒嚴制度，至目前已頒布一系列與處理突發事件有關的法律法規。2007年8月，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國突發事件應對法》，標志著我國應對各類突發事件的基本法律制度已經確立。2015年3月，環境保護部發布了《突發環境事件應急管理辦法》，明確了環保部門和企業事業單位在突發環境事件應急管理工作中的職責，從風險控制、應急準備、應急處置、事后恢復4個環節來構建全過程突發環境事件應急管理體系，規范工作內容和理順工作機制。

但整體來看，以上法律僅提供國家宏觀層面應急事件的處理依據，尚不能根據城市特定條件，形成涵蓋整個應急管理全過程（包括突發式應急管理和常態化應急管理以及各災種、各類突發事件管理）的比較完備的法律體系，也尚未將已有單災種法規細則中的內容整體綜合，這造成具體工作中難以執行的矛盾。此外在城市具體工作中，應急總體預案和部門專項應急預案沒有分災種、分事件，一些應急預案僅僅是停留在字面上，缺乏具體和切合可行的實施細則，各部門各級各類應急預案的內容嚴重缺乏合作協調。因此總體上，我國城市突發公共事件應急預案體系尚不健全，特別是在能源、交通、生產安全等城市生命線系統的突發事件綜合應急預案不完善。例如2009年華南、華東地區，因雪災引發不少城市燃氣嚴重不足甚至斷氣、交通癱瘓等事件，凸顯我國城市在能源區域性安全儲備、城市交通組織等方面不足，更說明預案的不完備性，必須強化防災應急綜合規劃與設計。

（三）領導組織、信息資源處理整合較差

防災應急體系中最重要的環節是領導組織和信息資源的整合處理，通過核心樞紐來及時進行決策和發布命令。但由于沒有相應部門的設置，領導組織架構就多懸掛在市政府和職能部門間，突發事件應急現場指揮決策出現真空。一旦出現災害，各部門各自為戰，防災應急決策準確性和執行力大打折扣。因此，由于管理體制設置的問題，應急管理資源集中、調動、共用仍有疏漏，職責任務需進一步明確、細化，各部門之間的有效聯動和社會動員機制等還存在一些問題，相互配合的應急措施不夠協調，減弱了減災應急行動的合力與互補性。

此外，隨著監測技術、通信和計算機網絡的發展，許多城市近年來也根據國家規劃進行應急平臺建設。但總體而言，監測預警平臺和信息共享平臺建設多處于起步狀態，各類災害與突發事件監測系統均屬于單個部門管理，布局組織不夠合理，功能單一，減災應急監測與平臺建設也多存在形象工程等問題。減災應急監控信息不能實現充分及時的共享交換、預警溝通與聯動不夠、預警判斷指標分級標準不一致、信號發布時間也不規范等問題較為突出。因此，針對城市突發事件的應急能力綜合監視網，統一的災害與突發公共事件預警系統建設應盡快建立和不斷完善。

（四）應急隊伍、防災裝備設施亟待提升

目前，許多城市都已建立若干個應急搶險救援專業隊伍，但與快速增長的城市人口比較，應急搶險能力普遍存在較大缺陷。首先，亟待加強應急管理和專業技術人才的培養，改進和完善搶險救援的技術裝備，提高現場處置能力。其次，理順政府指揮行動與企業、單位以及社會團體、志愿者隊伍的應急處置活動統一協調關系。第三，搶險救援裝備較為落后，尤其是缺乏高層建筑搶險裝備，包括超高層建筑的滅火、救援裝備與消防直升飛機。第四，搶險救援專業人員的技術素質和現場救助能力普遍不足，尤其在許多非傳統安全領域，減災技術與管理人才非常稀少。因此，必須強化防災應急管理和專業技術人才的培養，建設一批應急安全骨干工程項目，不斷完善我國城市應急工程保障體系。

四、國際城市綜合防災應急管理體系建設的經驗

（一）國際城市應急法制體系的建設

應急法制是指一個國家和地區針對突發事件及其引起的公共危機所制定或認可的，處理國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間的社會關系的法律原則和法則總和。美國的應急法制經歷了長期發展歷程，其主要內容包括基本反應體系、應急法制的主要立法、重要的危機反應機構及職權等。美國應急法制的主要立法有：1950年的《災害救助和緊急援助法》及1974年的修正案、1976年的《國家緊急狀態法》、1992年的《聯邦應急計劃》、2002年《國土安全法》等。

英國的應急法制自20世紀80年代開始重視針對危機的預防能力和災害之后的恢復能力建設與規劃。涉及英國危機應對的立法包括1920年的《應急權力法案》、1948年的《民防法案》、2004年的《非軍事應急法案》，地方應急法制上以倫敦為代表的英國大都市的應急法律制度較為典型，并在防災應急處理上體現出較好實踐價值。英國政府高度重視風險評估，《國內緊急狀態法2004》便明確規定進行風險評估是一類處置者的法定職責之一。日本的應急法制主要包括“基本法體系”、“災害預防法體系”、“災害應急對策法體系”、“災害恢復、重建及其財政金融措施法體系”。其中“災害對策基本法”重點內容包括明確防災的責任、推進綜合性防災行政、推進計劃性防災行政、對于重大災害的財政援助、應對災害緊急事態的措施等。

（二）國際城市應急管理體制的建設

應急管理是針對災害和危機等突發事件進行預防監測、應急處置以及恢復重建的全過程管理，國際通行的概念為“緊急事態管理”。可見，災害管理體制及機構的確立是防災行政一體化的關鍵。

美國在“9·11”事件前，聯邦層面主要突發事件管理機構是美國聯邦緊急事件管理局（FEMA）。2003年后，FEMA納入到新成立的國土安全部，國土安全部職責是在國內協調聯邦行動，以防控和應對恐怖襲擊、重大災難和其他緊急事件，向其他聯邦機構、州或地方提供支持。2001年，英國政府出臺最新《國內突發事件應急計劃》，主要內容是對可能引起突發事件的各種潛在因素進行風險評估，制定相應預防措施，進行應急處理的規劃、培訓及演練，在突發事件之后快速做出反應。在應急處理時以地方政府為主，面對巨災時中央政府的職責是部門綜合協調。日本的災害管理體制主體為中央政府、都道府縣政府、市町村政府、指定公共機關、指定地方公共機關及公共事業單位等多層次主體。日本災害應對計劃包括“防災基本計劃”、“防災業務計劃”、“地區防災計劃”及“指定地區防災計劃”等。值得注意的是日本的防災預算，自1995～2004年日本在災害管理上投入的國家預算非常之高，平均每年為4.5萬億日元，約占國家總預算的5%，其分配指標為科研占1.3%，災害預防和準備占27.6%，國家土地保護占48.7%，災后恢復與重建26.4%。

（三）國際城市應急預案體系的建設

城市應急預案體系是應對自然災害、事故災難、公共衛生事件等突發事件的應急管理、指揮和救援計劃，是開始任何突發事件處置工作的首要環節。根據2002年《國土安全法》，美國國土安全部2004年12月發布《全國應急響應計劃》，它是聯邦政府應對全國各類災害的指導性計劃，在此基礎上各部各州都有專門預案；但如果新的網絡評估報告顯示預案過時或發現新風險，預案便立即再行修正。英國在《國內緊急狀態法》指導下依《應急準備》和《應急處置和恢復》兩個文件為具體指導編制應急預案，共分總體預案、專項預案及單機構、多機構和多層級預案三大類。預案內容十分細致，如預案目的、預案所針對的特別災難信息、預案啟動、應急管理隊伍、應急救援人員、突發事件控制中心、在應急響應不同階段中不同處置者的義務等。英國規定每三個月應對預案中的聯系方式等信息予以糾正，并應階段性地對預案重審。

五、我國城市防災應急管理體系優化的對策措施

（一）推動城市防災應急管理向綜合管理模式轉變

至目前，我國還沒有一個城市建立起綜合有效的防災減災體系，延續用陳舊、反應遲鈍和效率低下的“單災種”管理體制。借鑒國際大都市的經驗，我國特大城市應推動城市防災應急體系與城市自然條件、社會管理工作的融合，向綜合管理轉型（圖2），包括設立應急管理局、負責城市防災應急綜合規劃與管理工作、負責協調與城市其他領域工作協調。具體而言，一是有效處理事務，將更多防災應急工作納入到城市建設和日常社會管理體系中。二是構建城市綜合防災圈層，通過規劃和定位強化不同圈層防災功能建設，加強學校、醫院以及警察等重要公共部門建筑設施的防災能力，建設防災指揮和物資儲備基地、防災公園、安全教育場館、社區消防儲水池等設施，強化城市綜合防災體系建設。

（二）完善城市防災應急綜合法規和推進公共安全規劃

東京的危機管理規劃體系以原有防災規劃為基礎，包括綜合防災規劃、健康保健等專項規劃以及各部門的防災、安全、應急規劃等，東京都政府每年召開“東京都防災會議”制定或討論修改防災規劃。美國現有應急體系于20世紀70年代開始形成，其主要標志是“總統災難宣布機制”的確立和聯邦緊急措施署的成立。在20世紀90年代，隨著“聯邦應急方案”正式推出，美國現有應急體系框架真正成型，該體系用規范化統一模式，處理不同緊急事件，成為目前世界上最發達的城市災害應急管理體系。該體系是由27個政府部門組成聯邦反應計劃和響應計劃，其評價內容包括：災害識別與防御、培訓與演練等17個方面、56個要素、1 040個指標，構成了政府、企業、社區、家庭聯動的災害應急能力系統。

目前，中國城市防災規劃仍然以防災專業規劃和根據災害事故種類制定的應急處置預案為主，這樣形成的城市防災規劃其指導意義和實際作用大打折扣。未來發展中，應繼續加強防災減災綜合法律法規體系建設，提高并完善減災應急法制科學性、權威性與可行性。借鑒國際經驗，推行“城市公共安全總體規劃”，將城市“安全、健康、舒適、高效”作為目標，把各種自然災害、人為破壞、過失與疏忽、材料與設備老化及其他原因所造成的災害，發生誘因、條件、發生過程、災害后果和特征等加以綜合分析，建構完善的城市安全規劃體系。

（三）完善城市減災應急全社會參與的動員機制

根據國際城市經驗，專業隊伍是減災工作的骨干，而充分發動全社會力量則是減災工作得以有效實現的根本力量。例如倫敦的社區火災安全戰略就是基于倫敦消防和應急策劃局，結合政府、公眾、個人和志愿者的聯合防災體。因此，完善的城市社會防災體系是有效集成政府、社會等各方面資源，建立政府、企業、社區與公眾相結合、共同承擔災害風險的模式。

圖2　我國城市防災應急管理基本組織與流程設計優化

進入21世紀后，國際流行“發展以社區為核心的減災戰略”，因此，“防災社區”的建設成為當今國際大都市防災應急的潮流。以社區為核心的城市減災戰略核心就是依靠社區組織，在政府和非政府組織幫助下，動員所有居民參與社區防災減災建設。參與行動包括進行社區內災害可能性評估、制定社區減災計劃、參加防災減災宣傳和培訓及防災演練、建立志愿者隊伍等。

（四）建立系統性的城市防災應急信息共享體系

綜合性系統性的城市防災應急體系必須建立在信息化之上。學習國際城市的經驗，城市防災應急體系中首先是要構建災害聯絡系統，保證災害發生后的互通互聯，這包括有線系統和防災行政無線通信系統，保證多途徑的通訊聯系。其次是構建災害信息披露系統，主要是報道受災情況、道路情況、交通工具的運行情況、食品和生活物資的供應情況、防疫、保健衛生措施等。第三是構建城市綜合防災決策處理中心，功能是進行災害對策活動審議和決策、災害對策信息處理和對策規劃、與防災機構進行信息溝通和聯絡等。通過現代化的信息處理和共享系統，保證城市災害發生后城市的“眼睛”、“耳朵”和“嘴巴”能持續運轉。

（五）建立和健全城市應急管理財政與保險體系

充足的財政預算是保證城市應急管理機構正常運轉的重要保障，包括政府機構常規財務、應急指揮平臺運行費用、研發費用、組織應急演練及科普費用等。各城市科技部門應該設立減災應急科技專項基金，在每年科研項目指南中編列有減災應急項目并列為重點項目。其次，建立健全保險制度以發揮保險的經濟補償、防災救災作用，加快研究制定地震保險政策措施，加大公眾責任保險產品創新力度，及時推出適合市場需求的公眾責任險等，甚至可探討強制公眾責任保險等。如洪水是美國最嚴重的自然災害，美國國土面積7%受到洪水威脅，1/6城市處在百年一遇的洪泛平原內，2萬個社區易受洪災。美國國會通過了《國家洪水保險法》，并制定了《國家洪水保險計劃》。之后，美國國會對《國家洪水保險法》進行修改，把洪水保險計劃由自愿性改為強制性，并且把“國家洪水保險計劃”歸屬美國聯邦緊急事務管理局（FEMA）統一管理，體現出政府強制性和民眾自愿性的有機結合。

說明：本文系國家社會科學基金重點項目（編號：14AZD026）《功能疏解背景下的特大城市建設與管理模式創新研究》、國家自然科學基金項目（編號：41001106）《全球生產網絡、地方產業升級與中國高科技城市發展》。

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■責任編輯：張 煒

Main Problems and Solutions of Disaster Prevention and Emergency Management System in China

10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.007