遵循良法善治原則的城市公共安全政策與改進(jìn)建議
——基于2005～2015年的文本定量分析

文 馮周卓 Feng Zhouzhuo 中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)研究評(píng)估中心主任鄒文慧 Zou Wenhui 中南大學(xué)公共管理學(xué)院

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遵循良法善治原則的城市公共安全政策與改進(jìn)建議
——基于2005～2015年的文本定量分析

文 馮周卓 Feng Zhouzhuo 中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)研究評(píng)估中心主任
鄒文慧 Zou Wenhui 中南大學(xué)公共管理學(xué)院

良法善治

城市公共安全

預(yù)警系統(tǒng)

政策措施

“SARS”災(zāi)害爆發(fā)以來(lái)，我國(guó)學(xué)界和政府對(duì)城市公共安全問(wèn)題的關(guān)注度不斷提高。政府作為管理城市的重要主體，對(duì)城市公共安全問(wèn)題的預(yù)防和處理主要是通過(guò)制定和執(zhí)行一系列的法律、法規(guī)和政策來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此，要研究城市公共安全問(wèn)題，就需要系統(tǒng)分析城市公共安全的相關(guān)政策。收集2005～2015年118項(xiàng)城市公共安全相關(guān)政策文本，按照文本形式、政策發(fā)布年度、制定主體、政策主題和政策工具5個(gè)維度進(jìn)行政策的分析研究，可發(fā)現(xiàn)我國(guó)公共安全政策在政策工具的使用、政策主題的確定和政策本身的可操作性上存在一定的不合理性。為此，在遵循良法與善治的原則基礎(chǔ)上，政府在未來(lái)的城市公共安全政策制定中應(yīng)注重長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與短期效益相結(jié)合，根據(jù)政策主題采用合理的政策工具。

編者按：

本期專(zhuān)題論壇的主題是“良法善治視野下的城市管理體制改革”，約請(qǐng)了11位專(zhuān)家學(xué)者，分別從城市公共安全政策改進(jìn)、網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)、城市防災(zāi)應(yīng)急管理體系建設(shè)、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、城鎮(zhèn)社區(qū)自治、中小城市發(fā)展困境等角度，分析論證了當(dāng)前城市管理體制改革中的局限性困境及可行性對(duì)策，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下城市政府的管理體制改革給予了多元視角下的強(qiáng)國(guó)路徑。

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化全面發(fā)展，城市化水平也不斷提高，城市化率由1978年的17.9%上升到了2013年的56.1%。但隨著城市地位的上升，城市安全事故呈現(xiàn)頻率增高、危害程度大的特征。21世紀(jì)初，城市公共安全事故頻發(fā)，如2001年美國(guó)紐約“9·11”恐怖襲擊事件、2003年我國(guó)爆發(fā)的SARS傳染病和2005年倫敦地鐵連環(huán)爆炸事件等。我國(guó)城市安全事故的頻發(fā)使我國(guó)學(xué)界開(kāi)始意識(shí)到城市公共安全問(wèn)題研究的必要性。

通過(guò)對(duì)中國(guó)知網(wǎng)文獻(xiàn)檢索統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)城市公共安全的研究開(kāi)始于2003年，2003年至今篇名帶有“城市公共安全”的文獻(xiàn)數(shù)量為395篇，其中，共有35篇被CSSCI中文社會(huì)科學(xué)引文索引收錄。隨著研究的深入，城市公共安全從過(guò)去單純的防災(zāi)減災(zāi)擴(kuò)展至城市防災(zāi)、城市治安和城市防衛(wèi)三個(gè)方面。

城市公共安全問(wèn)題的研究逐漸呈現(xiàn)理論體系、研究方法、研究視角多元化的趨勢(shì)。大量學(xué)者基于人口流遷、綜合防災(zāi)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)等視角將風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論、應(yīng)急管理理論等相關(guān)理論融入城市公共安全問(wèn)題的研究。除傳統(tǒng)采用的質(zhì)性研究方法外，一些學(xué)者在研究城市公共安全問(wèn)題上采用了個(gè)案研究的方法。

有學(xué)者認(rèn)為，“城市安全的研究應(yīng)包括城市災(zāi)害及預(yù)警系統(tǒng)研究、城市公共安全系統(tǒng)研究、城市生態(tài)安全研究、城市經(jīng)濟(jì)安全研究、城市文化安全研究、城市能源安全研究、城市人口安全研究、城市應(yīng)急機(jī)制研究、城市安全規(guī)劃研究以及相關(guān)政策法規(guī)研究等”。［1］目前我國(guó)對(duì)城市公共安全問(wèn)題的研究主要集中于城市災(zāi)害及預(yù)警系統(tǒng)研究、公共安全系統(tǒng)的升級(jí)和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的建設(shè)三個(gè)方面，缺乏對(duì)城市公共安全政策的研究。事實(shí)上，政府作為城市公共安全行動(dòng)實(shí)施的主體，其行動(dòng)對(duì)城市公共安全的發(fā)展有重要意義，而政府行動(dòng)的重要組成部分就是制定和執(zhí)行政策，對(duì)城市公共安全相關(guān)政策的梳理和研究，厘清我國(guó)政府在維護(hù)城市公共安全方面的核心思想和戰(zhàn)略思路對(duì)城市公共安全問(wèn)題體系的研究有重要意義。

本文基于對(duì)我國(guó)2005～2015年城市公共安全相關(guān)政策文本的梳理和分析，重點(diǎn)探討了以下問(wèn)題：一是我國(guó)城市公共安全政策的趨勢(shì)和變化是怎樣的？二是這些政策采用了哪些政策工具？三是基于良法與善治的原則對(duì)當(dāng)前城市公共安全政策做出評(píng)價(jià)。四是基于良法與善治的原則提出我國(guó)城市公共安全政策的改進(jìn)建議。

二、研究方法與文本選擇

（一）概念界定

由于公共政策是“政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，通常以條例、規(guī)章、法律、法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現(xiàn)”，［2］故本文所指的城市公共安全政策文本是指我國(guó)城市公共安全政策制定主體為維護(hù)城市公共安全、保障城市人民基本利益而以正式書(shū)面形式頒發(fā)的各種法規(guī)性文件的總稱(chēng)。

城市公共安全是指城市范圍內(nèi)公共領(lǐng)域的基本價(jià)值、基本規(guī)范以及基本利益未受到威脅、從而能夠沿著公共生活的固有邏輯或者人們的預(yù)期正常前進(jìn)的狀態(tài)。［3］一般來(lái)說(shuō)，人們談?wù)摴舶踩珪r(shí)，總是針對(duì)如何避免危害安全的事件，公共安全政策主要是發(fā)布防范和處置危害安全事件的要求、措施和方法。

所謂良法，在實(shí)質(zhì)上必須符合正義原則，也就是保障公共利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；在形式上必須符合科學(xué)原則，也就是要具備普遍性、明確性、統(tǒng)一性、穩(wěn)定性。善治意指良好的治理，所謂良好當(dāng)然是滿(mǎn)足公共利益最大化的原則，治理則是利益相關(guān)方的共同參與管理，在社會(huì)公共領(lǐng)域主要是政府與公民合作管理公共事務(wù)。

（二）研究方法

本文采用內(nèi)容分析法，以定量分析的方式對(duì)2005年至2015年的城市公共安全相關(guān)政策進(jìn)行研究。本文設(shè)計(jì)了“城市公共安全政策”分析單元編碼表，對(duì)城市公共安全相關(guān)政策進(jìn)行文本信息抽取，并對(duì)編碼進(jìn)行信效度檢驗(yàn)。本文將城市公共安全相關(guān)政策文本信息分為5個(gè)維度進(jìn)行定量統(tǒng)計(jì)分析：文本效力級(jí)別、發(fā)布年度、制定主體、政策主題和政策工具。最后，本文將遵循良法與善治的原則提出城市公共安全政策的改進(jìn)方向。

（三）文本選擇

本文所選用的城市公共安全相關(guān)政策文本均來(lái)源于“北大法寶”法律數(shù)據(jù)庫(kù)。因城市公共安全相關(guān)政策復(fù)雜多樣，政策標(biāo)題一般未出現(xiàn)“城市公共安全”等相關(guān)字樣，本文于數(shù)據(jù)庫(kù)中采用模糊全文搜索，共搜索出4 768條相關(guān)法律、法規(guī)、政策，通過(guò)閱讀政策文本，選取了118部與城市公共安全關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的政策文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

在政策本文的選擇上，遵循權(quán)威性、公開(kāi)性和相關(guān)性的原則選取城市公共安全相關(guān)政策。權(quán)威性是指文章所選用的城市公共安全相關(guān)政策的發(fā)布主體僅限于國(guó)家層面，即由全國(guó)人大、中共中央、國(guó)務(wù)院及各部委等單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布，而不包含地方政府頒布的相關(guān)政策；公開(kāi)性是指本文所選用的政策文本是由國(guó)家權(quán)威主體以公開(kāi)出版或刊登的形式對(duì)社會(huì)公眾公布的城市公共安全相關(guān)政策，不公開(kāi)或無(wú)法查閱的城市公共安全相關(guān)政策不在分析范圍內(nèi)；相關(guān)性是指某些政策文件雖于標(biāo)題并未標(biāo)明“城市公共安全”字樣，但其內(nèi)容實(shí)質(zhì)上與維護(hù)城市公共安全相關(guān)，故將此類(lèi)政策納入研究范圍內(nèi)。

三、統(tǒng)計(jì)分析

通過(guò)運(yùn)用SPSS22.0及EXCEL等軟件對(duì)118份城市公共安全相關(guān)政策文本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，得出以下統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

（一）文本形式

本文所選取的118份城市公共安全相關(guān)政策文本中，其標(biāo)題大致有“法律”、“通知”、“意見(jiàn)”、“辦法”、“函”、“公告”、“規(guī)定”、“決定”等幾種形式（見(jiàn)表1）。其中發(fā)現(xiàn)，以“通知”形式出現(xiàn)的政策文本最多，占到了選取的城市公共安全相關(guān)政策文本數(shù)量的50%，以“公告”、“意見(jiàn)”形式出現(xiàn)的政策文本次之，占政策文本總數(shù)的24.6%，以這類(lèi)形式出現(xiàn)的政策文本多是對(duì)早期總體規(guī)劃的補(bǔ)充說(shuō)明，或直接針對(duì)某一領(lǐng)域做出的相關(guān)要求和規(guī)定。相比之下，以“法律”等名稱(chēng)出現(xiàn)的政策文本則相對(duì)較少，目前僅有《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》這兩部法律。經(jīng)政策文本數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析可知，我國(guó)城市公共安全相關(guān)政策中，法律和行政法規(guī)的數(shù)量?jī)H占政策總數(shù)的1/5，其余4/5皆為各部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件都屬于非立法性的政策文件，部門(mén)規(guī)章的地位高于規(guī)范性文件，我國(guó)城市公共安全政策呈現(xiàn)政策效力較弱的狀態(tài)。

（二）政策年度與數(shù)量

本文選擇2005年作為所采用城市公共安全政策文本的起始年度，主要因?yàn)槲覈?guó)自2003年SARS以來(lái)才開(kāi)始重視城市公共安全問(wèn)題的研究。通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城市化率呈線性增長(zhǎng)，由2005年的42.99%增長(zhǎng)到了2015年的56.1%，如圖1所示。但隨著城市化率的不斷增長(zhǎng)，城市公共安全相關(guān)問(wèn)題的文獻(xiàn)數(shù)量和政策文本數(shù)量并沒(méi)有呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。2005年至2015年，我國(guó)平均每年發(fā)布城市公共安全相關(guān)政策11.8部，其中2006年、2008年、2010年、2011年及2015年政策文本數(shù)量最多。總體來(lái)看，我國(guó)城市公共安全政策文本趨勢(shì)以五年為一個(gè)節(jié)點(diǎn)，每隔五年政策文本數(shù)量會(huì)出現(xiàn)一個(gè)小高峰，筆者認(rèn)為，這樣的趨勢(shì)顯示了我國(guó)政府制定城市公共安全相關(guān)政策的高峰主要集中于每個(gè)五年計(jì)劃頒布前，因每個(gè)五年的計(jì)劃要求，政府需發(fā)現(xiàn)并解決當(dāng)前城市主要存在的公共安全問(wèn)題。此外，2008年，我國(guó)發(fā)生汶川大地震，當(dāng)年我國(guó)頒布的關(guān)于“防災(zāi)減災(zāi)”的政策文本數(shù)量有明顯增長(zhǎng)。

（三）制定主體

公共政策的主體是直接或間接參與公共政策制定、實(shí)施、監(jiān)督等全過(guò)程的行動(dòng)者。［4］政策制定者的權(quán)威性強(qiáng)弱很大程度上影響了政策運(yùn)行能否順利。本文將城市公共安全相關(guān)政策的制定主體按權(quán)威性強(qiáng)弱分為中共中央和全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)三類(lèi)，此外，還存在部分政策是由幾個(gè)部門(mén)聯(lián)合制定。如表2所示，由中共中央及全國(guó)人大頒布且實(shí)施的具有最高權(quán)威的政策文件共7項(xiàng)，約占政策總數(shù)的5.9%；由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的政策共16項(xiàng)，占政策總數(shù)的13.6%；由國(guó)務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)頒布的政策數(shù)量最多，共有79項(xiàng)，占政策總數(shù)的66.9%，其中，由環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、衛(wèi)生部、建設(shè)部單獨(dú)頒布的政策數(shù)量較多，分別為22項(xiàng)、14項(xiàng)、12項(xiàng)和11項(xiàng)。可見(jiàn)我國(guó)政府在各類(lèi)城市公共安全問(wèn)題中對(duì)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生等問(wèn)題重視程度較高。

（四）政策主題

透過(guò)政策主題可以了解政策文本的主旨與目的。本文參考了大量城市公共安全管理的相關(guān)文獻(xiàn)，根據(jù)城市公共安全問(wèn)題的特點(diǎn)，將城市公共安全政策主題分為城市環(huán)境保護(hù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市消防、城市災(zāi)害防控、城市公共衛(wèi)生、社會(huì)治安和應(yīng)對(duì)恐怖主義七類(lèi)。經(jīng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，在七類(lèi)城市公共安全政策主題中，如表3所示，城市公共衛(wèi)生、城市環(huán)境保護(hù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三類(lèi)政策數(shù)量最多，分別占政策總數(shù)的22.0%、21.9%和20.3%，這與上文對(duì)政策制定主體的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不謀而合；以城市災(zāi)害防控和社會(huì)治安為主題的政策數(shù)量次之，占政策總數(shù)的26.3%。由此可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)各類(lèi)城市公共安全問(wèn)題的重視程度存在差異，當(dāng)前對(duì)城市消防和應(yīng)對(duì)恐怖主義為主題的政策數(shù)量較少。

（五）政策工具

政策工具是政府用來(lái)解決各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題的手段。目前國(guó)內(nèi)外公共政策研究學(xué)界對(duì)政策工具的分類(lèi)存在一定的差異，我國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)同加拿大公共政策學(xué)者霍萊特和拉梅什的政策工具分類(lèi)方法，即將政策工具分為強(qiáng)制性工具、自愿性工具和混合性工具三類(lèi)。本文結(jié)合城市公共安全政策實(shí)際狀況，參考麥克唐納和艾穆?tīng)枺∕cDonnell & Elmore）、施耐德和英格拉姆（Schneider & Ingram）對(duì)政策工具理想類(lèi)型的分類(lèi)，將政策工具分為權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、信息發(fā)布工具、自愿性工具等。［5］權(quán)威工具是政府使用法律、行政和管制等方式達(dá)成政策目標(biāo)的手段，本文將評(píng)估、要求、監(jiān)管等納入權(quán)威工具范疇，統(tǒng)稱(chēng)為管制。激勵(lì)工具是通過(guò)能帶來(lái)切實(shí)回報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)（或懲罰）去誘導(dǎo)目標(biāo)群體采取行動(dòng)。能力建設(shè)工具是指為那些有能力的個(gè)體、群體或機(jī)構(gòu)各種信息、資源讓其去決策或開(kāi)展活動(dòng)，手段包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)助與支持等。信息發(fā)布工具是指目標(biāo)群體需通過(guò)政策發(fā)布的信息依靠自身能力解決問(wèn)題。自愿性工具是指?jìng)€(gè)人、家庭或組織在自愿的基礎(chǔ)上解決社會(huì)問(wèn)題，主要體現(xiàn)為社會(huì)參與。

表1　城市公共安全相關(guān)政策文本形式

表2　城市公共安全相關(guān)政策制定主體分類(lèi)

圖1　政策年度數(shù)量統(tǒng)計(jì)

經(jīng)數(shù)據(jù)分析可知，從城市公共安全相關(guān)的政策工具來(lái)看，如表4所示，使用最多的是權(quán)威工具，占政策總數(shù)的46.6%；其次是信息發(fā)布工具，占總數(shù)的33.0%；再次是能力建設(shè)工具，占總數(shù)的8.4%；相對(duì)較少使用的是激勵(lì)工具和自愿性工具，分別占政策總數(shù)的5.0%和0.8%。

表3　城市公共安全相關(guān)政策主題

表4　城市公共安全相關(guān)政策工具

四、研究結(jié)論

伴隨著我國(guó)城市化率的提高，我國(guó)城市公共安全問(wèn)題發(fā)生頻率、危害程度不斷提高，但本文統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，城市公共安全政策文本數(shù)量并未出現(xiàn)顯著增長(zhǎng)。此外，現(xiàn)有的城市公共安全政策文本存在客觀上如政策工具單一、政策措施可操作性較弱、政策主題較為集中等問(wèn)題。

（一）權(quán)威工具和信息發(fā)布工具使用過(guò)多

據(jù)政策文本頻次的統(tǒng)計(jì)分析，我國(guó)城市公共安全相關(guān)政策大部分使用的是權(quán)威工具和信息發(fā)布工具，各占到政策總數(shù)的46.6%和33.0%，其中，權(quán)威工具中的“管制”和“要求”各占11.9%、18.4%。通過(guò)進(jìn)一步研究會(huì)發(fā)現(xiàn)，“管制”和“要求”經(jīng)常與信息發(fā)布工具聯(lián)合使用，可見(jiàn)信息發(fā)布工具通常被作為“管制”和“要求”的具體信息的告知。而自愿性工具僅占城市公共安全相關(guān)政策的0.8%。事實(shí)上，盡管應(yīng)對(duì)恐怖主義這類(lèi)城市公共安全問(wèn)題僅能由政府集中統(tǒng)計(jì)管理和解決的問(wèn)題，但其余如城市環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生等問(wèn)題均可以采用自愿性政策工具解決，以提高公共資源的利用率。

政策工具中的自愿性工具要求社會(huì)中的個(gè)人、集體和組織在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我管理，運(yùn)用市場(chǎng)工具解決社會(huì)問(wèn)題。在維護(hù)城市公共安全中采用自愿性工具可以激發(fā)社會(huì)公民共同管理城市的活力，提高社會(huì)資源的使用效率。公民作為城市活動(dòng)的主體，應(yīng)具有自覺(jué)維護(hù)城市安全的責(zé)任和義務(wù)，而當(dāng)前政府在城市公共安全問(wèn)題的預(yù)防、處理和解決方面仍然過(guò)多采用“管制”、“要求”等手段，這顯然是不合理的。“善治”原則要求政府與公民共同治理國(guó)家。我國(guó)城市公民的受教育水平、參與意識(shí)已經(jīng)達(dá)到了一定的高度，但我國(guó)政府在維護(hù)城市公共安全中仍然“獨(dú)斷專(zhuān)行”，忽視了公民的力量在解決城市公共安全問(wèn)題中所具備的重要作用。

事實(shí)上，公民參與作為一項(xiàng)重要的政治活動(dòng)，對(duì)國(guó)家的民主進(jìn)程發(fā)展有著重要意義。在城市公共安全中多采用自愿性工具，提高公民自覺(jué)維護(hù)城市安全意識(shí)，有利于預(yù)防城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)，減弱城市公共安全問(wèn)題的數(shù)量和危害程度。

（二）政策主題與社會(huì)發(fā)展缺乏同步性

通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府在各類(lèi)城市公共安全問(wèn)題中，最關(guān)注的三類(lèi)問(wèn)題為城市環(huán)境保護(hù)問(wèn)題、公共衛(wèi)生問(wèn)題和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，這三類(lèi)主題的政策占政策總數(shù)的64.3%。事實(shí)上，相比較這三類(lèi)城市基礎(chǔ)問(wèn)題而言，2008年5·12汶川大地震、2015年8月12日的天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件等自然和人為災(zāi)害，隨著世界格局變化帶來(lái)的恐怖主義危險(xiǎn)和近年來(lái)新聞報(bào)道中屢見(jiàn)不鮮的社會(huì)治安問(wèn)題，都對(duì)城市公民人身安全、財(cái)產(chǎn)安全的危害程度、危害范圍更大，但這幾類(lèi)主題的政策數(shù)量還不及城市基礎(chǔ)問(wèn)題相關(guān)政策的一半，城市消防問(wèn)題和應(yīng)對(duì)恐怖主義的政策法規(guī)均不超過(guò)10條。城市公共安全政策領(lǐng)域的過(guò)度集中，體現(xiàn)了我國(guó)在城市公共安全政策制定上與社會(huì)發(fā)展規(guī)律的同步性較差，對(duì)城市公共安全問(wèn)題的涉及范圍、危害程度等特性關(guān)注度不足，缺乏對(duì)城市公共安全體系的整體性認(rèn)知。

“良法”原則認(rèn)為，法律和政策的制定應(yīng)符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律。近年來(lái)，我國(guó)大中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和公共衛(wèi)生工作已取得了較大的進(jìn)步，城市的基礎(chǔ)設(shè)施完備程度、可持續(xù)發(fā)展水平和傳染病防治工作都有了很大的成效。社會(huì)治安事故、自然災(zāi)害的頻發(fā)和世界格局動(dòng)亂所帶來(lái)的恐怖主義危機(jī)才是當(dāng)前城市公共安全所面臨的主要問(wèn)題。因此，我國(guó)城市公共安全相關(guān)政策主題顯然未符合“良法”的要求，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)發(fā)展規(guī)律的同步變化。

（三）我國(guó)城市公共安全政策的可操作性較弱

一般認(rèn)為，公共政策的可操作性是指公共政策的具體措施在實(shí)踐中易于推行，是公共政策的有效執(zhí)行在技術(shù)層面的體現(xiàn)。［6］大多數(shù)城市公共安全相關(guān)政策使用“管制”和“要求”手段預(yù)防、處理和解決城市公共安全事故，在政策文本中提出了大量的要求，但事實(shí)上，這些政策要求在實(shí)際事故處理中存在可操作性較弱的問(wèn)題。如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第十二條規(guī)定，城市中市政公用設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與周?chē)h(huán)境相協(xié)調(diào)，并維護(hù)和保持設(shè)施完好、整潔。但在條例中并未明確說(shuō)明公用設(shè)施與環(huán)境相協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性，城市中屢屢出現(xiàn)因照明設(shè)施、電路網(wǎng)絡(luò)布局問(wèn)題而影響城市整體環(huán)境的情況。又如2008年，國(guó)家安全監(jiān)管總局頒布了《關(guān)于做好防范強(qiáng)降雨和雷電天氣的緊急通知》，要求有關(guān)電網(wǎng)公司要做好應(yīng)急準(zhǔn)備，一旦發(fā)生由于滑坡等災(zāi)害造成的線路受損，要及時(shí)采取措施，防止大面積停電，但因具體措施要求表達(dá)不明確，我國(guó)各大中小城市仍屢次出現(xiàn)遭遇雷電暴雨襲擊、全城停電數(shù)十小時(shí)的新聞。例如2009年，重慶降暴雨遭雷電，致使6條供電線路跳閘，主城停電數(shù)十小時(shí)；2013年，陜西渭南市一小區(qū)遭遇雷電擊穿電纜，整個(gè)小區(qū)停電超過(guò)5天。事實(shí)上，不僅是城市公共安全政策，我國(guó)各類(lèi)政策均存在可操作性不強(qiáng)、政策執(zhí)行力弱的問(wèn)題。

“良法”原則要求我國(guó)法律、政策能夠保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到全面落實(shí)，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯。我國(guó)城市公共安全政策文本中對(duì)城市公共安全各類(lèi)問(wèn)題都做出了規(guī)定和要求，但這些“章、條、款”在實(shí)際生活的操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，致使城市公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全受到侵害的災(zāi)害事故常有發(fā)生。

五、遵循良法與善治原則的政策建議

通過(guò)上述對(duì)城市公共安全相關(guān)政策文本的分析，我國(guó)城市公共安全相關(guān)政策以五年為節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)小高峰，但相關(guān)政策本身的可操作性、政策工具的使用方面仍存在許多問(wèn)題，下文將遵循良法與善治的原則從政策目標(biāo)、政策工具等方面提出政策建議。

（一）合理使用各類(lèi)政策工具

通過(guò)前文分析可知，我國(guó)城市公共安全的各類(lèi)政策工具的使用及其所應(yīng)用的問(wèn)題領(lǐng)域存在不均衡不合理的現(xiàn)象。總體來(lái)說(shuō)，權(quán)威工具和信息發(fā)布工具使用過(guò)多，自愿性工具使用較少。各類(lèi)政策工具都有優(yōu)缺點(diǎn)，其適用范圍和作用效果也不盡相同，如“管制”和“要求”等權(quán)威工具比較容易統(tǒng)一集中實(shí)施和管理，政策成本較低，效果具有直接性且見(jiàn)效較快，但權(quán)威型政策工具的使用容易降低公民自愿參與城市公共安全管理的自愿性，缺乏靈活性，以命令、要求的方式推行政策不利于政策解決中的創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步。自愿性工具能夠有效地激發(fā)公民在維護(hù)和管理城市公共安全方面的積極性和自主性，增強(qiáng)公民主動(dòng)預(yù)防城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，但其見(jiàn)效較慢，且效果好壞不受控制。因此，在城市公共安全政策制定時(shí)應(yīng)根據(jù)政策的主題和目標(biāo)選擇合適的政策工具，如應(yīng)對(duì)恐怖主義、自然災(zāi)害的預(yù)防和城市環(huán)境總體規(guī)劃等問(wèn)題僅能采用權(quán)威性政策工具統(tǒng)一集中實(shí)施管理，但城市保護(hù)行為和預(yù)防社會(huì)治安事故等問(wèn)題，甚至災(zāi)害發(fā)生后的救助等問(wèn)題都可以引入自愿性政策工具，發(fā)揮公民自治的力量。

“善治”的核心思想就是政府和公民共同參與治理。隨著全球化互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，社會(huì)管理也應(yīng)從過(guò)去單純由政府管理向社會(huì)共治轉(zhuǎn)變。應(yīng)對(duì)城市公共安全問(wèn)題應(yīng)引入全社會(huì)的力量，形成公民在維護(hù)城市公共安全中的廣泛參與，推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，我國(guó)政府在城市公共安全政策制定方面，應(yīng)重視自愿性工具的作用，搭建政府與公民的共同治理平臺(tái)，在城市公共管理領(lǐng)域形成政府與公民共同治理的新局面。

（二）科學(xué)制定政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是指政策所希望取得的結(jié)果或完成的任務(wù)。［7］缺乏一個(gè)明確合理的政策目標(biāo)就無(wú)法確定合理的政策方案。政策目標(biāo)是設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)政策方案的依據(jù)，也是政策執(zhí)行的歸宿。本文通過(guò)對(duì)2005～2015年118項(xiàng)城市公共安全相關(guān)政策文本的統(tǒng)計(jì)分析，歸納出政策目標(biāo)主要有以下兩類(lèi)：一是推動(dòng)某個(gè)項(xiàng)目的發(fā)展，如《關(guān)于做好2015年國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目工作的通知》《關(guān)于做好2014年防災(zāi)減災(zāi)日有關(guān)工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市示范帶頭作用的通知》等；二是針對(duì)當(dāng)時(shí)城市公共安全某一突出問(wèn)題的對(duì)策，比如冰凍災(zāi)害管理、傳染病防治、污水處理等，如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見(jiàn)的通知》《關(guān)于加強(qiáng)雨雪冰凍災(zāi)害地區(qū)城市出租汽車(chē)管理的緊急通知》《關(guān)于做好流感等春夏季重點(diǎn)傳染病防控工作的通知》等，這些政策都是針對(duì)城市中具體出現(xiàn)的公共安全問(wèn)題所制定的，因而是短期的、被動(dòng)反應(yīng)型的。

“良法”的原則要求法律和政策的制定應(yīng)具備科學(xué)、合理的體系，有效地發(fā)揮其調(diào)整社會(huì)生活的作用。我國(guó)當(dāng)前的城市公共安全相關(guān)的政策目標(biāo)具有即時(shí)性，而缺乏對(duì)城市公共安全問(wèn)題的趨勢(shì)預(yù)測(cè)和對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的思考，這顯然無(wú)法從根本上找出我國(guó)城市公共安全問(wèn)題存在的原因并消除隱患。并且，短期目標(biāo)政策過(guò)多，容易給人造成政府政策體系的不穩(wěn)定印象，不利于人們對(duì)公序良俗的預(yù)期和養(yǎng)成。

因此，遵循“良法”的原則，我國(guó)城市公共安全政策的制定應(yīng)注重長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和短期效益相結(jié)合，把握社會(huì)發(fā)展規(guī)律，依照社會(huì)規(guī)律來(lái)科學(xué)地制定公共政策。同時(shí)，遵循“善治”的原則，我國(guó)城市公共安全政策的制定應(yīng)通過(guò)積極主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估，制定相關(guān)政策來(lái)加強(qiáng)對(duì)城市公共安全問(wèn)題的防控和高效的應(yīng)急處置。

說(shuō)明：本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)化媒體下重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑與防控機(jī)制研究”（71573280）。

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■責(zé)任編輯：張 煒

City Public Security Policy and Improvement Suggestions Following Effective Laws and Sound Governance Principle

10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.005