把城鄉一體化土地調查工作“統”起來

2016-09-05 09:54:00馮志鑫

中國管理信息化 2016年13期

馮志鑫

（天津國土資源和房屋職業學院，天津300000）

把城鄉一體化土地調查工作“統”起來

馮志鑫

（天津國土資源和房屋職業學院，天津300000）

經濟和社會日趨發展，城鄉一體化的土地調查越來越受到土地主管部門的重視。現在我國的城鄉一體化土地調查工作還存在著權威數據缺乏、數據坐標不統一、精度要求不一致等實際問題。因此，城鄉一體化土地調查必須朝著建立統一的調查方法、建立統一的城鄉一體化數據庫系統、建立統一的城鄉一體化數據標準和精度等方面發展，真正實現城鎮土地和農村土地的統一管理，一體化實施。

城鄉一體化；土地調查；統一；方法；數據；精度

我國的地籍管理規劃中明確指出：土地調查的任務就是促進土地統一分類、統一調查、統一登記和統一統計，基本實現城鎮土地和農村土地的統一管理，從而使土地管理現代化水平顯著提高。在土地調查中反復提到的就是“統一體系”。然而，由于歷史、經濟和社會等多個方面的原因，在當前的土地管理和土地調查中，城鎮土地和農村土地一直處于分開工作的狀態。不同的工作人員從事不同區域的土地調查與管理，造成了接邊圖形和統計面積的困難，部分偏遠地區甚至出現了由于土地調查數據不清造成的權屬混亂并產生糾紛的現象。因此，在今后的土地調查和土地管理中，迫切需要實施城鄉一體化的土地調查，并在調查的過程中制定和應用全國統一標準和精度，逐步建立起城鄉一體化土地調查數據系統。實施“在內業上以圖管地，在外業上以證管地”的“高科技的地籍”管理方式，就必須走一條管理規范、科學、嚴謹、適用的城鄉一體化的土地調查之路。

1　統一城鄉一體化土地調查工作的重要意義

1.1有利于促進土地管理部門的統一和整合

最近幾年來，由于經濟和社會等多方面的制約和限制，以及城鄉土地資源存在的明顯差異，使得我國的土地調查工作被人為地劃分為農村土地調查系統工程和城鎮土地調查系統工程兩項，并且從事調查的機構和從事管理的部門各不相同，這就使得調查出現了數據重疊和圖形接邊上的矛盾，同時還加大了管理的工作量。統一城鄉一體化的土地調查工作，就是要對土地管理部門進行統一和融合，對土地調查工作進行統一規劃與分配，避免人員的重疊與交錯，從而進一步提高土地調查人員的管理水平，為實現城鄉一體化土地調查提供堅強的組織保證。

1.2有利于促進戶籍制度和土地整理工作有效進行

現在全國各個地區的經濟快速發展，經濟水平持續上升，城鄉統一的戶口登記制度等政策逐步建立，特別是城鎮化的進程在逐步加快，城鄉差異在逐漸減小。土地利用狀況和土地權屬狀況的變化每天都有，國有土地和集體土地也是大量交錯和結合，城鄉區域的概念也在逐漸模糊。同時，近幾年由于農村人口逐漸向城鎮人口轉移，很多農村人口逐漸定居在城鎮，這就無形地加快了農村土地和城鎮土地之間的相互流動速度。再者，土地整理工作的不斷實施，就使得廢棄的獨立工礦用地有變成良田的趨勢、所屬的建設用地有變為村莊的趨勢。因此，統一城鄉一體化土地調查工作，加快建立一套科學合理、規范系統、行之有效的工作程序和方法，對提高土地管理工作的正規化水平，促進戶籍制度和土地整理工作的有效進行具有重要意義。

1.3有利于促進土地調查工作的綜合性管理

在現有的土地調查管理模式下，農村土地和城鎮土地調查的側重點不同。城鎮土地側重點是宗地，而農村土地側重點是地類。實施統一的城鄉一體化的土地調查就可以使農村土地在原來以土地利用現狀調查為主的基礎上加強對土地權屬的管理，使城鎮土地在原來以土地權屬為主的基礎上加強對土地類型的調查。同時，在此基礎上，在全國范圍內建立一個可以應用于實際工作的，信息資源較為完整、準確度較為合理、現實性較為良好的土地調查信息庫，實現數據、信息資源共享，可進一步促進城鄉一體化土地調查工作的綜合性管理質量和水平。

2　統一城鄉一體化土地調查的優勢分析

2.1一次調查，兩套成果

在一套技術方案的指導下，通過數字化的新型測量技術，使用同一工作底圖，就可以得到關于土地利用現狀調查、土地權屬調查和土地條件調查的數據，這些數據可以組成城鎮土地調查和農村土地調查兩套成果，這兩套成果就可以極大地提高土地調查工作的效率，從而達到節約土地調查成果經濟成本的目的。

2.2避免干擾，實現對接

地類圖版與宗地的統一是城鄉土地調查一體化的基礎，它為同步進行地類管理與地籍管理提供了基礎，同時避免了對宗地和地類利用電腦進行自動分析時出現的沖突、交錯和縫隙等。從而使得大數據在管理中實現無人工干預的自動驗算以及純自動化的功能。

2.3數據位置，保證一致

統一的城鄉土地一體化土地調查的實施，能夠真正保證城鎮土地調查與農村土地調查數據匯總在空間位置定位上與統計數據結果上的一致。

2.4數據對應，全面應用

建立城鄉土地調查一體化數據系統，實現城鄉土地調查一體化的管理模式，就是全國的土地統計數據都建立在每一個圖版的準確的面積上。并且通過城鄉土地一體化調查可以逐步實現調查和數據的對應化，數據可以直接應用于地籍管理、耕地的保護、土地利用規劃的編制、不動產登記等各個方面。

3　統一城鄉一體化土地調查工作面臨的主要問題

3.1缺乏具有利用價值的數據，調查成果銜接性不暢

我國正在進行的土地調查主要包括土地利用現狀調查、土地權屬調查和土地條件調查，現有的三種土地調查在標準、方法、技術和制度等多方面都難以滿足土地調查日趨變化的需求。在以往的這三種土地調查中統計出的數據甚至還經常會出現在范圍劃分、土地分類、調查精度等方面與現實的土地需求相矛盾的地方，因而對土地調查數據利用價值有較大影響。現在，二元體系的城鄉土地調查要逐步轉變為一元體系的城鄉土地調查，從數據上實現全面銜接，這樣才會有利于對城鄉土地調查數據進行綜合應用和全面統計。

3.2缺乏統一的數據坐標系統，調查成果共享度不夠

為了使全國范圍內的土地調查可以更為有效地進行，我國曾經出臺了《第二次全國土地調查技術規程》，這個國家標準和行業標準的建立，就為城鎮土地調查和農村土地調查劃分統一了分類體系和數據標準體系，同時也為建立城鄉一體化的土地利用數據系統提供了方便。但是在實際的工作中，城鎮土地數據系統和農村土地數據系統在數學基礎、調查方式及精度、地類分類編碼、比例尺、覆蓋區域等方面存在著一定的區別，見表1，影響了不同地區以及城鄉之間調查成果的共享利用，不利于城鄉一體化土地調查目標的實現。

表1　農村、城鎮土地調查數據系統比較表

3.3缺乏統一的數據精度，調查成果應用值不高

通過調查分析，由于調查方式的不同，加上城鄉土地一體化調查精度的分區不夠準確，導致農村土地調查的比例尺是1∶2 000，而城鎮土地調查的比例尺為1∶500。在現有的數據資料中，農村土地調查的精度會更為粗略，而且不同精度間數據缺少相互換算，很多因為精度不夠而缺乏應用價值。

4　統一城鄉一體化土地調查的方法和途徑

4.1建立統一的城鄉一體化土地調查方法

城鄉一體化土地調查工作應統一調查程序和方法，嚴格按照“三個步驟、五個階段”進行，即按照先準備、再外業、后內業的步驟，落實好準備階段、權屬調查階段、地類調查階段、地籍測繪階段和內業階段的具體工作內容和標準要求，做到調查工作科學化、規范化。

（1）準備階段：準備階段主要包括人員準備、資料準備、技術準備、組織準備。這是進行土地調查的基礎，在這個階段應該對城鄉土地一體化調查的精度和儀器精度有提前的運籌。

（2）權屬調查階段：權屬調查階段主要包括界址調查、地籍區、地籍子區劃分、宗地草圖繪制、宗地權屬狀況調查、填寫土地權屬調查表等。

（3）地類調查階段：地類調查階段主要包括圖斑調查、線狀地物調查、零星地類調查和填寫土地調查記錄手簿等。

（4）地籍測繪階段：地籍測繪階段針對調查精度不同，測繪內容也會有所不同。

（5）內業階段：內業階段主要包括對外業資料進行整理和對土地調查數據系統進行建設等。

4.2建立城鄉一體化統一數據庫系統

基于目前國家對縣級土地調查的數據管理和應用有著如此迫切需求，應用國土資源日常管理中的土地調查成果數據，并保證數據的權威性和真實性，就必須要求土地調查工作在數據統計方面建立并應用一體化的土地調查數據庫系統。建設要以縣級土地調查數據系統為主，同時還必須規范并整合市（地）、省、國家級土地調查數據，從而建立城鄉一體化的土地調查數據系統。城鄉土地一體化數據的建設主要可以分成四個階段。第1階段為建庫準備，第2階段為數據采集與處理，第3階段為數據入庫，第4階段為成果歸檔，具體過程如圖1所示。

4.3建立城鄉一體化統一數據精度和標準

在城鄉一體化的土地調查中，最為棘手的問題是標準體系的建立，一旦有了標準體系，一切問題都將迎刃而解。由于城鎮和農村的土地調查數據，在數據組成、數學基礎、尺度等方面存在差異，城鄉土地一體化調查要對土地調查數據重新整合，從而實現城鄉土地調查數據在空間尺度、時間尺度和屬性內容等多方面的統一和銜接。城鄉一體化的土地調查必須符合已經頒布的國家標準、行業標準和部門標準。同時，標準體系的建設過程中特別需要考慮實際工作的需要，結合實際問題的需求，對原有數據進行一定修改和補充，從而制定一套具有適用性、層次性、系統性的數據標準規范。針對不同地區范圍的土地調查工作對數據的統一要求，制定出能夠滿足實際工作需要并對實際工作具有指導意義的數據標準，實現城鄉土地調查數據資源共享的目的。