遙感技術使河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理更有“準星”

文｜任少飛 劉菊 王秉宇

隨著我國經(jīng)濟的高速增長，城鎮(zhèn)化進程的不斷加速，城市規(guī)模擴張、建設速度明顯加快。城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理呈現(xiàn)捉襟見肘的現(xiàn)象，以遙感技術為重要支撐手段的城鄉(xiāng)規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測工作，逐漸被各級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理部門所重視。2007年住房和城鄉(xiāng)建設部啟動試點城市規(guī)劃監(jiān)管工作，至今，監(jiān)測城市由3個拓展至103個。山東省、廣東省、重慶市也陸續(xù)啟動了省（市）域范圍內(nèi)衛(wèi)星遙感動態(tài)監(jiān)測工作。遙感技術應用于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理, 逐漸體現(xiàn)出其重要價值及廣闊的前景。

遙感技術應用的重要意義

開展城鄉(xiāng)總體規(guī)劃衛(wèi)星遙感動態(tài)監(jiān)測，是利用現(xiàn)代科學技術提高行政監(jiān)管能力，維護群眾權(quán)益的有效措施；是深化城鄉(xiāng)規(guī)劃體制和機制改革、改進規(guī)劃管理方法的重要內(nèi)容；是保障城鄉(xiāng)總體規(guī)劃正確實施，促進城鄉(xiāng)建設協(xié)調(diào)有序健康發(fā)展的重要手段。

國家、省對此項工作高度重視。國家、省級層面政策、文件多次體現(xiàn)其對利用遙感技術對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃實施過程管理的重視程度（附表1）。

附表1 國家、省級層面體現(xiàn)此項工作一覽表

附圖1 河北省城鄉(xiāng)總體規(guī)劃實施情況衛(wèi)星遙感動態(tài)監(jiān)測流程圖

河北省遙感技術的應用情況

河北省于2012年底開始謀劃此項工作，2013年正式開始監(jiān)測承德、廊坊、滄州、衡水、邢臺5個設區(qū)市，至今，由最初的5個設區(qū)市，擴展到現(xiàn)今的30個市、縣（5個設區(qū)市、2個省直管縣級市、18個縣級市、5個環(huán)首都縣）。

城市總體規(guī)劃實施監(jiān)測的重點是總體規(guī)劃中的強制性內(nèi)容，特別是“三區(qū)”、“五線”的落實情況，規(guī)劃中確定的用地性質(zhì)和用途的變更，包括可能影響城市重大布局、重大功能組織的用地性質(zhì)和用途的變更。對歷史文化保護區(qū)中的各類建設活動，特別是要監(jiān)測那些損毀、拆毀歷史文化建筑的行為進行重點監(jiān)測。對城鄉(xiāng)結(jié)合部的重大建設活動進行一般性監(jiān)測。監(jiān)測出的其他違反規(guī)劃的建設活動將在監(jiān)測報告中作為參考因素考慮。

城鄉(xiāng)規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測是利用遙感影像數(shù)據(jù)與城市規(guī)劃數(shù)據(jù)進行對比，分析城市建設發(fā)展中的情況和問題，及時發(fā)現(xiàn)并嚴肅查處違法違規(guī)建設行為。工作階段主要分為前期、中期和后期三個階段（附圖1）。

2013年河北省印發(fā)了《關于開展利用衛(wèi)星遙感技術對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施情況動態(tài)監(jiān)測工作的通知》，明確了首次監(jiān)測范圍、監(jiān)測重點及工作流程。2015年印發(fā)了《關于加強城市總體規(guī)劃遙感動態(tài)監(jiān)測工作的通知》，提出“各設區(qū)市應在市域范圍內(nèi)選擇兩個以上縣城開展遙感動態(tài)監(jiān)測工作試點，并逐步覆蓋所轄縣。”同時，衛(wèi)星遙感動態(tài)監(jiān)測成果為2013河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理執(zhí)法專項檢查、“一法一條例”執(zhí)法檢查以及2016年違反規(guī)劃調(diào)整容積率問題專項清理工作提供了有力的支撐。

存在問題

雖然河北省屬于省級層面開展衛(wèi)星遙感動態(tài)監(jiān)測較早的省份，但在制度建設、工作推進、遙感應用領域拓展等方面遠低于兄弟省、市。一是制度建設方面。山東省、廣東省、四川省、湖北省、陜西省等地已制定了相關制度、政策性文件（附表2），河北省未出臺相應制度、文件；二是工作推進方面。雖然河北省已明確提出各設區(qū)市應在市域范圍內(nèi)選擇2個以上縣城開展衛(wèi)星遙感動態(tài)監(jiān)測工作試點，但大部分設區(qū)市未開展此項工作；三是應用領域拓展方面。目前河北省衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的應用僅局限于違法建設的查處，在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、評估以及工業(yè)園區(qū)、歷史文化名城保護區(qū)、房地產(chǎn)市場、風景名勝區(qū)等方面缺乏應用。

附表2 各地遙感監(jiān)測政策性、制度性文件一覽表

發(fā)展建議

建立健全工作制度。“無規(guī)矩，不成方圓”，沒有制度建設支撐，再好的設想也難以變?yōu)楝F(xiàn)實。河北省以《河北省市縣建成區(qū)違法建設專項治理工作五年行動方案》為契機，制定省級利用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)輔助城鄉(xiāng)規(guī)劃督察相關制度、政策性文件，由各地政府牽頭，進一步明確相關部門工作職責，建立規(guī)劃執(zhí)法聯(lián)動機制。

加大工作推進力度。建立衛(wèi)星遙感動態(tài)監(jiān)測工作專家?guī)欤贸青l(xiāng)規(guī)劃督察員的工作經(jīng)驗，及早的發(fā)現(xiàn)和處理各類違法建設行為。同時，督促設區(qū)市在所轄區(qū)域范圍內(nèi)開展衛(wèi)星遙感動態(tài)監(jiān)測工作試點。加強對后期查處違法建設行為的跟蹤機制或巡查制度。

拓展遙感監(jiān)測應用領域。一是為城市各類專題研究提供基礎資料, 提高專題研究的說服力。如利用遙感圖像校核綠地率指標、統(tǒng)計規(guī)劃區(qū)內(nèi)存量用地指標；二是輔助規(guī)劃成果審核、評估, 提高規(guī)劃成果的可操作性。通過使用遙感影像技術, 規(guī)劃管理人員可以清晰地判讀規(guī)劃成果是否了尊重現(xiàn)狀，是否按照規(guī)劃發(fā)展方向發(fā)展，是否具備可操作性。三是有效地輔助規(guī)劃決策, 提高規(guī)劃管理的科學性。以遙感圖像作為背景, 就可從直觀地分析出讓地塊周邊相對完整區(qū)域內(nèi)建筑容量、圖底關系是否合理,從而為確定出讓地塊建筑容量及公共廣場空間的布局、規(guī)模提供依據(jù)；四是為規(guī)劃監(jiān)督管理提供有力的依據(jù)。當今的城市建設日新月異,建設量十分龐大, 而規(guī)劃監(jiān)督執(zhí)法人員編制卻有限, 面對大量的違法建設項目, 監(jiān)督執(zhí)法人員往往無法逐一監(jiān)控。然而利用遙感技術, 可以大大提高工作效率, 并能做到全面、準確監(jiān)控違法建設。

遙感技術在城市規(guī)劃管理領域發(fā)揮著越來越重要的作用，它不僅能夠從宏觀到微觀，從歷史到現(xiàn)狀，從定量到定性地獲取城市發(fā)展演變的信息，更能快速、客觀、全面的反應城市發(fā)展特性，及時發(fā)現(xiàn)違法、違規(guī)建設行為，也為政府規(guī)劃決策提供強有力的技術支撐。但是，我們也應該看到遙感技術的利用還處于起步階段，怎么利用好、發(fā)揮好衛(wèi)星遙感技術是今后一段時期我們應重點推進的一項重要工作。