以增強制度執行力提升制度自信

摘要：制度執行力與制度自信具有必然聯系。制度執行力是制度被落實的執行強制力、執行能力和執行效力的綜合體現。制度執行力不強是影響制度自信的突出問題。切實解決制度執行不力的現實問題，增強制度執行力，對于提升制度自信、推進中國特色社會主義偉大事業具有極其重要的意義。必須夯實制度執行之基，強化制度認知；正確處理制度執行的利益關系，擴大制度認同；優化制度執行機制，彰顯制度效力；樹立制度執行的“領導旗幟”，提升制度信念與影響力。

關鍵詞：制度執行力；制度自信；問題；路徑

中圖分類號：D2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-3160（2016）05-0032-05

制度執行力與制度自信、制度執行能力現代化與制度自信度提升具有必然聯系。黨的十八大首次提出并要求全黨堅定中國特色社會主義制度自信，十八屆五中全會突出強調制度創新和增強制度執行力的極端重要性。習近平總書記明確指出，必須“增強制度執行力”，切實堅持思想建黨和制度治黨緊密結合；[1]P27堅定我們的制度自信，“在提高國家治理能力上需要下更大氣力”。[2]國家治理能力即制度執行能力，是制度價值與功能實現的決定性力量。因此，努力解決制度執行不力的現實問題，增強制度執行力，對于提升制度自信、推進中國特色社會主義偉大事業，具有極其重要的現實意義。

一、制度執行力內涵及影響要素

從一般意義上說，制度就是規范和約束人們言行及相互關系的行為準則，體現為法規律例、政策條令、合約協議與道德規制等。我國古籍《易經》云：“天地節，而四時成，節以制度，不傷財，不害民”；《禮記》曰：“故天子有田以處其子孫，諸侯有國以處其子孫，大夫有采以處其子孫，是謂制度。”[3]P15西方諾斯（DouglassC.North）則提出：“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約。”[4]P110作為現代社會運行的基礎，制度還包括整個社會經濟運行中的經濟、政治、文化、社會、生態等各類規定準則。

制度的生命力在于執行，制度執行力則是制度執行的保證。早在20世紀50年代，制度執行力就被應用于行政法學領域，被視為“執行效力”與“執行強制力”。20世紀90年代，工商企業管理又將制度執行力看作一整套計劃執行與行為的能力和技術體系。2005年前后，公共管理領域普遍認為，制度執行力是政府執行力的一種形態，是政府組織執行戰略、決策、政策、法令及日常事務的執行力量、執行能力和執行效力。由此可見，制度執行力主要指在特定的經濟社會環境中制度得以貫徹實施的程度，是制度被落實的執行強制力、執行能力和執行效力的綜合體現。

毫無疑問，制度執行力的強弱大小必然受到一些要素的影響，而影響制度執行力的要素又是多方面的。概其要而言，主要體現為：

（一）制度要素

制度是制度執行的前提和依據，沒有制度本身就談不上制度執行，更無所謂制度執行能力和效力了。而制度本身的好惡，對制度執行力具有決定性和根本性的影響。1980年鄧小平曾經指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[5]P333不可想象，一項不完善甚至有缺陷的制度能夠形成優良的制度執行力。只有建立好的制度，并能為多數人認同，才能產生較強的制度執行力。

（二）人的要素

人是制度的制定與執行者。制度能否得到貫徹落實，并產生好的效果，關鍵在人。沒有制度執行的組織和人，制度就是一紙空文。這里所說的人，主要指制度執行主體，即負責制度執行或負責監督制度執行的政府、社會組織及個人。在執行主體中，領導干部的作用尤為重要。領導干部的價值觀、利益傾向、認知水平和工作能力是決定制度執行力水平高低的主導因素。可以說，制度執行力首先取決于領導干部的執行意愿、執行能力及模范帶頭作用的發揮。

（三）制度執行要素

制度執行要素包括制度執行程序、執行資源和執行行動。程序在制度執行中是不可或缺的，包含審查、實施、考核、監督等環節，既要適應現實，具有可執行性，又要監督檢查到位，實行責任追究。科學合理的執行程序對制度實施具有重要保障作用。執行資源體現為權威、信息、技術、手段、時間、財物、設備等。充分而適用的執行資源是執行能否成功的基礎條件。執行資源運用合理得當，制度執行力就會提升，否則就會制約制度執行，不利于制度執行力的生成。執行行動涵蓋命令、公布、教育、宣傳、巡視、檢查、監測、監管、獎懲、督促等活動，是制度執行力產生的必要因素。沒有執行行動，制度不可能被自動執行。

（四）環境文化要素

社會心理、公眾態度以及各種經濟、政治、文化、社會、法制環境是環境文化的主要體現。行為習慣方式是人們在漫長的社會生活中形成的，為人們所認同、接受和遵循。一項制度若與人們的習慣方式相左，其執行難度勢必大增。普遍存在的從眾心理、基于躲避懲罰的僥幸心理和出于“法不責眾”的考慮都將導致社會成員喪失自身對問題的判斷力和辨別力，做出違背制度的行為。一個具有較高制度信仰的社會，民眾的制度意識與制度自信強烈，相關制度就會得到自覺遵循；否則，民眾制度意識薄弱與制度自信欠缺，制度就難以自覺貫徹執行，甚至出現抵制執行制度，制度執行力大打折扣。

二、制度執行不力的諸種現實表現

改革開放和社會主義現代化建設的新時期，中國特色社會主義制度體系逐步形成，制度績效的正效應日益凸顯。然而在制度執行中違規違紀現象和不正之風仍時有發生、屢禁不止，國家治理能力亟待改進。這雖然與制度不完善不健全相關，但更多的是執行制度不力的問題。在《2020年的中國》報告中，世界銀行對我國的制度執行情況表現出擔憂，指出中國當前的情況不是缺少法律和制度，而是法律制度執行不力。[3]P15

深入考察中國特色社會主義制度建設，探究其生成因素，不難發現制度執行力存在以下突出問題：

第一，注重制度建立，講要求，作規定，下文件，頒新規，但由于實踐中的制度規范意識薄弱，對制度執行有所忽視，求實對策缺乏，評估反饋機制不暢，很多制度執行不到位或沒有達到預期成效。

第二，“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有對策”，有法不依、執法不嚴。“中央的紅頭抵不過地方的黑頭，地方的黑頭難擋領導的口頭”。中央的決策不敵地方的利益，盛行的潛規則勝過正式的規定，嚴重侵蝕和削弱了制度的權威性與公信力。一些領域的法制規矩得不到有效執行，部分政府機關的制度規章是“寫在紙面、貼在墻上、說在嘴邊”，就是未能落實執行。造成這種情況，主要在于具體制度設計不夠科學合理，體制機制存在缺陷與弊端；特別是有些制度缺乏操作性、存在漏洞，或與法律相沖突。

第三，在利益分化與制度協調產生矛盾時，有些人在制度執行中“鉆空子”、“求變通”，誰也不唱紅臉，好人主義盛行。有的單位對涉及利益調整的制度執行起來“變味”，有利的就執行，不利的就融通；有些需要長期堅持的制度執行起來“變松”，先緊后松，時緊時松，搞“一陣風”；有些容易得罪人的制度執行起來“變軟”，不敢動真碰硬，使制度變得靈活有余、剛性不足。

第四，由于缺乏嚴格完善的跟蹤監督和責任追究機制，一些部門把制度執行當作“做秀”或視為跟風走過場，上級來檢查就“運動式執行”、“突擊式落實”，搞得老百姓怨聲載道、雞犬不寧。此外，要么不按制度辦事、隨心所欲亂作為；要么敷衍了事、不敢強力執行。

第五，一些領導干部對實際情況了解不深或對制度理解不透，造成制度在執行過程中嚴重脫離實際或走樣；一些領導干部把執行制度看成是兒戲或思想負擔，對制度落實不到位，造成工作嚴重偏差或失誤。這與作為制度執行主體的領導干部責任意識不強、能力素質偏低密切相關。

三、制度執行力不強是影響制度自信的突出問題

毋庸置疑，好的制度是制度自信的前提。好的制度能事半功倍、形成好的發展趨向乃至決定成敗，壞的制度會使壞人更壞和造成十分惡劣影響，并影響好人做好事。而好的制度執行力是實現制度自信的關鍵。制度健全固然重要，但提升制度執行力更為重要。制度離開了執行，再好也沒有意義。堅定與提高中國特色社會主義制度自信，關鍵在于強化制度執行力。

在一個關于“堅定黨員干部中國特色社會主義制度自信”問題的大規模問卷調查中，解答“一些黨員干部對中國特色社會主義制度自信不足的表現及主要原因”，調查對象選擇“人民代表大會制度落實不充分、潛在優勢發揮不夠”的占63.8%，選擇“基本政治制度不夠完善健全”的占54.5%，選擇“有法不依、執法不嚴、知法犯法、違法不究”的占78.2%，選擇“經濟、文化政策有偏差”的占39.0%，選擇“各項具體體制存在缺陷”的占61.9%，選擇“其它方面”的占5.8%。[6]P73“有法不依、執法不嚴、知法犯法、違法不究”與“人民代表大會制度潛在優勢未能充分發揮”均屬于制度執行力問題，占比居前兩位。由此可見，制度執行力不強是影響制度自信的突出問題。

制度的價值在于其功效的體現，制度執行力是制度功效充分發揮的關鍵途徑，制度自信也因此獲得現實來源。制度執行力疲軟或弱小是制度執行不力的必然產物，制度執行力不強勢必嚴重危害制度自信。一方面，有制度不落實，比制度缺乏危害更大，其危害性在于浪費人們經過大量人力物力財力制定的制度或使現有的制度淪為“稻草人”與擺設，從而使人們懷疑制度功效、消解制度自信與自覺。另一方面，制度執行不到位，政策法規無法落實貫徹，將會滋生大量惡意尋租和不規范管制行為，扭曲市場交易主體行為，使不講誠信不守信用成為社會普遍風氣；制度執行力不強，人治超越法治，人情大于法律，人們就會以權力、人情、關系為信條，將法律制度視為門面，一些部門單位謀求“灰色收入”和自身利益將有機可乘，直至演化為集團性和制度性腐敗，從而嚴重動搖法治中國建設的根基；制度執行力水平低下，意味著公眾對社會行為規制難以認同，對基本規則缺乏共識，而一旦規范和約束不能得到嚴格遵守，違規行為不能得到及時糾正，人與人之間的信任感就會破壞，社會的價值共識就不能形成。所有這些，不僅銷蝕著中國特色社會主義制度的巨大成就，而且不斷降低了人們對中國特色社會主義制度的信仰及心理預期。

對于中國特色社會主義制度的發展和完善而言，在不同歷史時期和歷史階段，會有不同的側重點。目前，隨著中國特色社會主義制度體系的建立健全，提升與堅定制度自信面臨的最大問題，已經不是制度的制定，而是制度執行力的切實加強。在經濟社會新常態來臨、國際制度文化“軟實力”競爭日趨激烈與中國特色社會主義制度特點優勢尚未完全彰顯的現實條件下，堅定制度自覺與自信，推進國家治理現代化，提高和增強制度執行力尤為重要和緊迫。

四、在增強制度執行力中提升制度自信的路徑選擇

“三分制度，七分執行”、“一分部署，九分落實”。必須充分發揮中國特色社會主義制度的優勢和績效，切實解決“不認真執行制度、不貫徹落實制度、不按照規章制度辦事”的問題，在不斷增強制度執行力中努力堅定和提升制度自信。

（一）夯實制度執行之基，強化制度認知

改革完善制度體系與樹立制度規范意識是增強制度執行力的基礎與前提。要不斷總結中國特色社會主義建設的成功經驗，努力借鑒和吸取世界各國制度文明的優秀成果，繼續推進制度改革創新和發展。對于中國特色社會主義根本制度和基本制度，要在堅持前提下完善、在完善過程中發展；對于中國特色社會主義具體制度和體制機制，則要改革創新、與時俱進，把制度中的方針政策明晰化、籠統要求具體化、彈性規定剛性化，提高制度執行的操作性、針對性與有效性，堵塞制度盲點和漏洞，彌補制度空白與缺失，使之行得通、立得住、用得好。善于發現制度執行中的不足和問題，根據環境局勢的改變及時改進、不斷完善。在此基礎上，提升執規理念，強化崇規、守規意識，普及法治精神，通過開展深入持久的宣傳教育，讓人們真正認識制度的內涵價值，深刻領會制度的精神力量，使尊崇制度、認知和敬畏制度的觀念深入人心，并逐漸形成遵紀守法的思想自覺，進而落實到實踐中，以此增強制度執行力，凝聚制度共識。

（二）正確處理制度執行的利益關系，擴大制度認同

制度執行是由人來承擔的，必然涉及人的利益。形成制度自信和認同，必然要求制度之間平衡協調，解決個人現實問題，實現較高的利益同質性。要妥善解決制度執行中的個人利益與整體利益的矛盾，力戒“走后門”、“拉關系”；堅持“制度、法律面前人人平等”，消除超越制度甚至踐踏制度特殊公民的存在；讓權力屈服于制度，使違反制度的人得不償失、付出沉重代價。要在制度執行中廣泛聽取民眾的意見和建議，充分體現民眾意愿，切實維護好、實現好、發展好最大多數人的福祉和利益，避免少數人利用執行制度的權力去為個人或小集團謀取私利。要充分凸顯制度執行的公平正義、社會責任感和現實公平感，達到高效公正的制度運行力，使廣大民眾從制度執行力中真正感受到溫暖和幸福。惟有如此，才能真正擴大民眾的制度認同，進而增強對制度的自信。

（三）優化制度執行機制，彰顯制度效力

制度自信來源于制度效力，而制度效力來自于制度解決問題的有效性和將制度優勢轉化為制度執行的實際效能。因而，必須增強與優化制度執行機制。一是著力建構責任落實體系。科學設計制度執行的程序規定，細化分解制度執行責任，明確具體責任人和責任部門，做到不缺位不越位，各司其職、各負其責，確保責任到位、措施到位、落實到位，杜絕“責任不明確”、“要求不具體”、“任務不到人”等現象。二是科學建立制度執行激勵機制，破解和避免“集體行動困境”（即人人希望別人受到制度約束、自己獨享例外機會，從而實現自身利益最大化，最終導致人人無法享受集體行動的成果）。對違反制度的行為進行相應的懲罰，對遵守制度的行為予以積極的正向激勵，并保證積極參與集體行動的人得到更多回報，排斥“搭便車”者坐享其成。三是健全制度執行監督考核體制。加強制度執行的過程管理，使制度落實不摻雜個人因素，劃出“雷區”、“紅線”，加大檢查追責懲處力度，對那些有令不行、有禁不止、不作為、慢作為、亂作為者，堅決亮起紅燈、舉起黃牌，對破壞法規制度和違規違紀者，堅決嚴肅查處，“不以權勢大而破規，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任”，[7]堅決防止“破窗效應”（即一扇窗戶被打破，如果沒有修復，將會導致更多的窗戶被打破，甚至整棟樓被拆毀）。建構客觀、多元的考核評估指標，注重民眾考評，同時公開評估標準、過程與結果，加強公眾、相關法定組織和媒體的監督。四是完善制度執行的科技融入方式。把科技手段融入到制度執行之中，通過“人控+機控”、“制度+科技”，固化程序、優化流程、適時糾偏、全程跟蹤，用固定的程控杜絕違規的操作，以無情的電腦代替有情的人腦，確保制度法規落地生根、開花結果。

（四）樹立制度執行的“領導旗幟”，提升制度信念與影響力

領導干部是制度執行的“旗幟”，具有極強的典型示范作用和牽引力。要抓住制度有效執行的“牛鼻子”，就必須抓住這個“關鍵少數”。首先，領導干部要帶頭認真學習制度，熟知把握制度內容，真正領會制度精神，自覺做法規制度的“明白人”。其次，領導干部要成為制度有效執行的典范，既立說立行、身教言傳，又率先垂范、以身作則，帶頭按原則、制度和民眾意愿辦事，抵制與力戒形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，以求是精神和扎實作風推動制度貫徹。再次，提高領導干部制度執行的素質和能力。增強思想政治素質、科學文化素質和工作本領，自覺把制度法規作為作決策、想問題、抓工作的遵循和依據，堅持創造性和改革創新落實制度，不斷化解復雜棘手矛盾和問題，力爭各方力量協調落實制度規定。標準高于群眾，要求嚴于群眾，行動先于百姓，重剛性不變通，講規矩不逾越，促進和模范帶動制度有效執行。最后，以制度為鏡子和尺子，丈量自身所言所行，在“聚光燈”下行使權力，在“放大鏡”下開展工作，真正樹立遵紀守規的良好形象[8]P48-51。當制度執行的“領導旗幟”高高舉起之時，中國特色社會主義制度的影響力將極大拓展，人們的制度自信會愈益堅定。

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