從麗江古城“古城維護費”的收取風波再議歷史文化街區(qū)旅游開發(fā)與保護

張偉

旅游開發(fā)是歷史文化街區(qū)復(fù)興與保護的重要手段。在一些歷史文化街區(qū)被開發(fā)成旅游景區(qū)后，地方政府部門會采取收取門票的方式來彌補資源保護和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金缺口。然而，這些收費政策卻一直受到旅游者、商戶、當?shù)鼐用竦牡种啤１疚膶奈覈鴼v史文化街區(qū)旅游開發(fā)的模式入手，對產(chǎn)生這一問題的原因進行分析。在此基礎(chǔ)上，本文指出了以旅游開發(fā)為中心，發(fā)展多種業(yè)態(tài)；增加游客停留時間，提高旅游收入乘數(shù)效應(yīng)等措施。目的在于對我國現(xiàn)行的歷史文化街區(qū)旅游開發(fā)模式進行改善，更好地利用旅游開發(fā)來實現(xiàn)歷史文化街區(qū)的保護與復(fù)興。

一、問題的提出

20世紀八九十年代開始，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，舊城更新由政策驅(qū)動型向效益驅(qū)動型轉(zhuǎn)變，歷史街區(qū)保護的價值準則正趨向文化、社會、經(jīng)濟的多元化。與一些城市采取房地產(chǎn)商介入，整體功能置換、提高容積率，破壞建筑風貌相比較，旅游開發(fā)是一種有效的保護和利用的手段。然而，隨著旅游開發(fā)的規(guī)模和力度越來越大，很多歷史文化街區(qū)變成了旅游景區(qū)，當歷史文化街區(qū)變成旅游景區(qū)后，資源保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等面臨新的壓力，特別是資金方面的壓力。于是，一些地方政府部門開始推行收費政策，向游客收取類似于門票的保護費。然而，這些收費政策卻一直阻力重重。有來自游客的阻力，更多的是來自于商戶的阻力。2016年6月1日上午，云南麗江古城約千名客棧和商鋪關(guān)門停業(yè)，以此抵制古城保護管理局日前增設(shè)多個收費卡向游客征收每人次80元的古城維護費。而2016年5月，“草原天路”開始收取費用，同樣阻力重重，收費方案也僅僅執(zhí)行23天便宣告流產(chǎn)。

誠然，旅游開發(fā)是歷史文化街區(qū)一種有效的保護和復(fù)興的手段，一些歷史文化街區(qū)旅游開發(fā)的實踐也證明，它不僅能夠充實政府財政收入，增加保護力度，提高當?shù)鼐用袷杖耄纳凭幼≡O(shè)施，而且可以發(fā)揮歷史、教育、美學等功能，實現(xiàn)其文化價值。然而，屢屢出現(xiàn)的收費和抵制收費現(xiàn)象說明雖然旅游開發(fā)是手段，保護是目的，但是如何利用旅游開發(fā)這一手段來實現(xiàn)保護的目的還需要進一步探討

二、國內(nèi)歷史文化街區(qū)旅游開發(fā)模式分析

一直以來，我國歷史文化街區(qū)旅游開發(fā)的模式基本上是政府出資模式，即由政府組建歷史文化街區(qū)管理機構(gòu)，制訂綜合整治方案對建筑物或街區(qū)整體環(huán)境進行保護。在此基礎(chǔ)上，政府部門會成立旅游開發(fā)運營公司，負責歷史文化街區(qū)旅游開發(fā)工作。在具體實踐中，政府部門會借款對歷史文化街區(qū)中沿街的有旅游開發(fā)價值的地段先進行整治和開發(fā)，對這一部分的基礎(chǔ)設(shè)施進行改造，再通過招商引資的方式吸引商戶入駐，同時進行旅游方面的宣傳促銷，將歷史文化街區(qū)打造成不同等級的旅游區(qū)。接下來，政府部門通過收取商鋪出租費用、街區(qū)內(nèi)置景區(qū)、景點的門票收入，還有自營的一些旅游設(shè)施收入等用于街區(qū)的保護、基礎(chǔ)設(shè)施的改造等。這種模式能保證在街區(qū)整治時對歷史建筑、街區(qū)環(huán)境和歷史格局進行很好的保護，并且能夠在短期內(nèi)使歷史文化街區(qū)重現(xiàn)活力。然而，在實踐過程中，這一模式也面臨著一些問題。

（一）資金問題

一些歷史文化街區(qū)在歷史發(fā)展的進程中，已經(jīng)破敗不堪，需要大量的資金投入，修復(fù)古建筑，進行環(huán)境改造。為了開發(fā)旅游，在“食、住、行、游、娛、購”方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需要投入大量的資金。當歷史文化街區(qū)變成旅游景區(qū)后，收入來源變得單一化，單純的依賴旅游收入不能解決資金上的缺口，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游設(shè)施方面的投入也不能在短時間內(nèi)快速收益。因此，很多街區(qū)保護部門都是負債運營。例如，根據(jù)麗江古城保護管理局介紹，截至2015年底，古城維護費累計征收入庫27.7億余元，但麗江古城的保護投入已累計達66億多元，當?shù)刂两袢员池撝?5.68億元的債務(wù)。巨大的資金缺口勢必會影響歷史文化街區(qū)在環(huán)境保護方面的投入。另一方面，政府部門會將有限的資金投入到具有旅游開發(fā)價值的地段，而不是最需要投入的地方，從而導(dǎo)致歷史文化街區(qū)在資源保護方面的片面性。

（二）商業(yè)氣息過濃，商戶參與保護的積極性不高

政府部門對歷史文化街區(qū)進行基礎(chǔ)設(shè)施改造后，會通過招商引資的辦法來開發(fā)旅游商業(yè)。為了解決資金問題，地方政府部門會將開發(fā)后的一些旅游地段以招投標的形式對外招標，形成小吃一條街、工藝品一條街等。這些商鋪的經(jīng)營者多是外來商戶，他們很難對歷史文化街區(qū)產(chǎn)生除了經(jīng)濟利益以外的情感，歷史文化街區(qū)的保護，特別是文化傳承方面的保護對他們而言并不受重視。他們關(guān)心的是游客數(shù)量的多少，租金的多少。而政府部門也未對這些商鋪進行合理規(guī)劃，沒有將文化內(nèi)涵貫穿于商鋪經(jīng)營中。因此，在經(jīng)營方面，多是經(jīng)營一些短平快的項目，旅游商品同質(zhì)化、商鋪之間惡性競爭的現(xiàn)象越來越突出。例如，麗江古城幾乎每走三五步就能找到一家鮮花餅店、銀器店或手鼓店，每家售賣的商品也是大同小異。隨著旅游者需求的變化，對于這些商品的購買力越來越低，商鋪在收入減少，競爭壓力大的情況下很難主動參與環(huán)境保護和維護，在某些情況下還會做出一些抵制保護的行為。同時，政府部門為了控制游客容量方面的努力也會受到抵制。

（三）當?shù)鼐用駥β糜伍_發(fā)與保護缺乏正確的認識

當歷史文化街區(qū)變成旅游區(qū)后，政府各方面的宣傳都是以發(fā)展旅游為中心，游客數(shù)量的多少成為發(fā)展的重要指標。在創(chuàng)建幾“A”級景區(qū)的過程中，街區(qū)內(nèi)一切都以發(fā)展旅游為目的。外來商戶和旅游者“喧賓奪主”成為歷史文化街區(qū)的主體，一些本地居民需要外遷以便為旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)讓出空間，而傳統(tǒng)文化僅僅用于展示以吸引更多的旅游者。另一方面，旅游開發(fā)也確實給街區(qū)居民帶來了收入增加、居住環(huán)境改善等實惠。面對旅游開發(fā)的利益和代價，很多當?shù)鼐用駥鹘y(tǒng)文化的認識和保護越來越模糊，他們不希望旅游者人數(shù)過多，覺得這會影響他們的生活。另一方面，他們又擔心旅游者減少會影響收入。而政府部門并沒有進行這方面的有效引導(dǎo)。所以在實踐過程中，擔心旅游下滑影響收入的居民更多一些，因此，對于政府收取門票，一些居民也不理解，采取抵制的態(tài)度。

三、對歷史文化街區(qū)旅游開發(fā)的幾點建議

旅游開發(fā)是歷史文化街區(qū)實現(xiàn)保護與復(fù)興的最重要手段，這一點是毋庸置疑的，但實踐證明，傳統(tǒng)的歷史文化街區(qū)旅游開發(fā)存在一些問題，需要進一步完善開發(fā)模式。對此，本文提出以下建議。

（一）以旅游開發(fā)為中心，實現(xiàn)多業(yè)態(tài)發(fā)展

旅游開發(fā)是歷史文化街工保護與復(fù)興的重要手段，但是在實踐過程中很多歷史文化街區(qū)把旅游開發(fā)視為唯一的手段，完全依賴旅游開發(fā)來實現(xiàn)街區(qū)的復(fù)興并為街區(qū)保護提供資金。這一做法增加了歷史文化街區(qū)發(fā)展的脆弱性。解決辦法是以旅游開發(fā)為中心，發(fā)展多種業(yè)態(tài)，減少歷史文化街區(qū)對旅游發(fā)展的依賴。目前，雖然歷史文化街區(qū)不能采取大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)方式，但是可以以街區(qū)所在城市或周邊城市居民為服務(wù)對象，進行適當?shù)纳虡I(yè)開發(fā)，以發(fā)展城市休閑產(chǎn)業(yè)。政府部門可以引導(dǎo)當?shù)鼐用窈鸵恍┩顿Y主體對歷史街區(qū)建筑進行綜合利用，形成包括沿街的商業(yè)店鋪、休閑酒吧、餐廳場所、民俗文化展覽館、藝術(shù)表演中心等場所，利用多樣化的街區(qū)功能，聚集人氣，增強街區(qū)活力，延續(xù)歷史街區(qū)傳統(tǒng)的城市功能。例如，揚州市南河下歷史文化街區(qū)在進行旅游開發(fā)的同時，發(fā)展城市休閑產(chǎn)業(yè)和文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，其打造的1912街區(qū)，已經(jīng)成為市民主要的休閑場所，多種業(yè)態(tài)的發(fā)展也實現(xiàn)了街區(qū)保護資金來源的多樣化。

（二）增加游客停留時間，提高旅游收入乘數(shù)效應(yīng)

一些歷史文化街區(qū)在變成旅游區(qū)后，吸引的大部分是“到此一游”的游客，游客基本上是來逛一逛，吃些特色小吃、買點小工藝品，停留的時間非常短，花費也很有限，要增加旅游收入，就要增加游客數(shù)量。實際上，對于歷史文化街區(qū)來說，不適合建成大眾觀光式的旅游景區(qū)，而應(yīng)該是文化體驗式的，休閑度假式的，收入增長方式也不應(yīng)該是粗放式的，而應(yīng)該是高效集約式的。

1、開發(fā)“游住結(jié)合”式的傳統(tǒng)民居客棧，讓游客能夠住下來，悠閑地體驗街區(qū)居民的生活方式、生活習俗。游客住下來，停留時間長，其旅游消費自然會比參觀式的消費多些，而對當?shù)亟?jīng)濟的帶動作用會更大，從而減少歷史文化街區(qū)的飛地效應(yīng)。另一方面，傳統(tǒng)民居客棧可以充分盤活歷史街區(qū)的古民居，增加居民的保護意識，讓街區(qū)居民在旅游開發(fā)中獲利，增強街區(qū)居民的自豪感和認同感，促使他們在街區(qū)保護中發(fā)揮著更加積極的作用。

2、發(fā)展一些文化傳承類的需要“靜生慢養(yǎng)”的業(yè)態(tài)。為了迎合商鋪投資者的需要和增加游客容量的需要，很多古城、古鎮(zhèn)、古街區(qū)在旅游開發(fā)時總是開發(fā)小吃一條街、工藝品一條街、酒吧一條街，很多需要“靜生慢養(yǎng)”的業(yè)態(tài)就被擠了出去。這些業(yè)態(tài)可能在短期內(nèi)不會獲利，或者不會通過游客購買等方式直接獲利，但是對于提高歷史文化街區(qū)的吸引力、增加游客停留時間方面的作用比較大。另一方面，如果游客來歷史文化街區(qū)能夠體驗到不同的文化，那么相信他也不會因為門票而去別的地方。受社會發(fā)展的沖擊，這些傳統(tǒng)業(yè)態(tài)很多在慢慢消失，贏利性不強，需要政府部門充分挖掘，并給予政策、經(jīng)濟等方面的扶持。

四、結(jié)語

旅游開發(fā)一直是歷史文化街區(qū)開發(fā)與保護的重要手段。在我國現(xiàn)行的歷史文化街區(qū)旅游開發(fā)模式下，歷史文化街區(qū)被開發(fā)成旅游區(qū)，歷史文化街區(qū)的保護更依賴于旅游的可持續(xù)發(fā)展。屢屢發(fā)生的門票收費爭議說明，需要對歷史文化街區(qū)旅游開發(fā)的模式進行改善，以旅游開發(fā)為中心，發(fā)展多種業(yè)態(tài)，對旅游產(chǎn)品進行升級轉(zhuǎn)型，提高吸引力，實現(xiàn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，只有這樣，才能解決歷史文化街區(qū)的保護依賴門票經(jīng)濟的困境。

（作者單位：揚州職業(yè)大學旅游學院）