美國對中國國家公園體系建立的啟示

王祎?黃婧美

美國國家公園已有百年的歷史，現已建立較為完善的管理體系。美國國家公園的管理體系和制度，對我國國家公園體系的建立具有重要意義。

國家公園最早起源于美國，美國的國家公園體系是目前規模最大，制度建立最先，最完善的，對我國具有重要的借鑒意義。

一、美國國家公園的管理制度和原則

（一）管理制度集中統一

美國已經形成完善的國家管理體系，內務部下設包括國家公園管理局在內的8個國家局。美國國家公園管理局下轄10個轄區地方管理局，其一個巡護員培訓中心，一個解說規劃中心，一個規劃中心，形成了完整的管理框架。國家公園管理局不受地方行政權力的干涉，由國家內務部直屬管轄，保證了管轄權唯一性和排他性。

（二）完備的管理原則

保護原則。自然保護和公眾娛樂是國家公園設立的兩個根本目的。自然保護居于首位，其次是公眾游覽。以達到協調保護與游覽之間的矛盾的目的，美國國家管理局在總結了以往的經驗的基礎上出臺四項方案。

1、為了避免修建道路時對生態環境造成影響，盡量采取各種綜合設計，以保護生態環境為主，開發建設為其次，如美國佛羅里達州興建動物跨越道。

2、不允許建娛樂設施和索道

這也是為了更好地保護自然和生態，避免因大規模開發而造成的生態破壞。

3、嚴格控制游客數量

美國國家公園不僅對游客的總數進行控制，而且對游客進行分流管理，完全將游客控制在環境容量下。采取分區管理的方式，合理有效地控制對游客進入數量進行控制。

4、分離經營權與所有權，實行政企分開經營模式

國家公園管理局作為非盈利組織更多地將注意力放在自然環境和文化遺產的保護上，也有利于其對商家進行監督與管理，對國家公園進行更好地保護。

二、美國國家公園管理與中國對比

（一）經營管理上存在差異

美國國家公園的管理人員由總局任命和調配，工作人員由固定人員、臨時人員和志愿者組成。采取聘請臨時工作人員和招募志愿者的方式滿足景區旺季的需求。工作人員要求專業相關本科以上學歷，所有工作人員包括管理層和基層上崗前都要進行專業的培訓；經費的來源主要是國會撥款，少部分來源于門票。

我國國家公園目前專業人員匱乏，人事機制相對落后，缺乏競爭力。一些景區重視基層服務人員和導游專業技能的培訓而忽略管理層人員專業素質的提高；門票、餐飲、開發自費旅游項目為我國國家公園經費的主要來源，政府撥款則占較少部分，此制度導致了部分景區開發利用混亂。

（二）開發與保護上的差異

美國國家公園內除了必要的基礎設施和資源保護設施外，一律不允許建設其余的開發項目，不允許進行任何大規模開發。在開發過程中，堅持保護在首位，開發位于其次。

中國國家公園的開發只重視眼前的經濟利益，過度重視開發，而忽略了對資源以及生態的保護。例如大規模無限制的游客進入對一些旅游景區造成了嚴重破壞。

三、美國國家公園管理對中國的啟示

（一）進行統一集中的管理模式和高效的管理體制的建立

我國國家公園開始發展，但與之對應的管理機構卻不盡完善。許多景區雖由國務院審定，卻由建設、林業、文物、環保等多個部門進行多方面管理，管理職權混亂。因此應建立高度集中的獨立管理體制，實行統一管理，由國務院直接產生、負責景區的管理、規劃、經營，形成獨立的管理系統，整個管理系統的經費由國家統一撥款，不受任何地方機構限制。

景區的經營權與管理權的分離。權責主體進一步明確，有利于景區資源的合理開發，更好地協調開發與保護之間的關系。將盈利項目進行公開招標競爭， 以資源保護為先，同時保證景區管理機構為非營利機構，在經營過程中，將景區保護放在首位，使得景區得以可持續發展。

（二）合理平衡景區的保護與開發，堅持保護為首要原則

堅持保護為首原則，最重要的是堅持政府對門票的專營。政府實行對門票的專營保護了國家公園的國有性質，避免了為了眼前的經濟利益而進行大規模開發，對生態環境造成嚴重破壞。門票價格由中央政府定價，避免地方行政部門將收入作為地方經濟收入的組成部分而對景區進行過度開發

（三）實行專業景區規劃，健全法律規章制度

根據國家公園自身實際情況，請專業規劃機構對景區進行合理規劃。要協調相應的利益相關主體，鼓勵居民參與對景區環境影響不大或具有促進作用的經營活動，為當地居民提供更多的就業機會，提升當地居民的生活水平與幸福指數，人們更注重環境的保護以實現可持續發展，從而形成良性循環。

隨著經濟和旅游業的發展，我國關于國家公園的主要法律條文出現了許多不合理等地方，需要修改和完善，為制裁國家公園在開發和建設中的違規行為提供法律依據。同時還需要接受公眾監督。及時征詢公眾意見，提高公眾的參與度和監督力度。

（作者單位：延邊大學經濟管理學院）