關于城鄉建設用地增減掛鉤政策的觀察與思考

楊德煥

（河南省固始縣國土資源局石佛店鎮國土資源所，河南 固始 465200）

關于城鄉建設用地增減掛鉤政策的觀察與思考

楊德煥

（河南省固始縣國土資源局石佛店鎮國土資源所，河南 固始 465200）

隨著國民經濟逐漸提升，城市化步伐逐漸加快，在城市建設過程中建設用地的問題也日益緊張，相反地農村在土地利用上出現嚴重閑置浪費的現象，而城鄉建設用地增減掛鉤政策主要是用來解決這一問題。本文主要從問題和建議兩方面進行論述對增減掛鉤政策的觀察與思考。

城鄉建設用地；增減掛鉤政策；土地資源

引言

從上世紀50年代開始全球的城市化進程在逐漸加快，我國作為發展中國家且人口大國，目前我國的城市化進程也在逐漸加快，進入快速發展期，這就使得城市化進程與建設用地兩者之間的矛盾日益突出。在上世紀初我國就首次對于城市化建設提出了“城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”（簡稱：增減掛鉤政策），通過之后幾年在天津、江蘇、四川等等省份的試行，有些專家對該政策進行了跟蹤調查和論證分析，雖然政策在穩步的實施，但在政策實施的過程中仍然出現了資金籌集、土地規劃等問題，之后專家提出將城市的建設與農村農業的可持續發展相結合，指出了掛鉤政策給耕地、農民、農村、農業所帶來的“利”與“弊”，本文較為全面地分析了增減掛鉤政策在實踐過程中所出現的問題及解決策略。

一、 增減掛鉤政策在實踐過程中所存在的問題

對農村和城市實施增減掛鉤政策主要目的是通過不同區域內的土地在空間位置上的轉換，從而實現城市化建設所必需的土地資源，又能實現農村農業的可持續發展，使得整體的資源相對較為集中，進而實現城鄉的共同發展。目前在該政策的實施過程中出現了四大問題：占優補劣、亂用建設用地指標、規劃不協調、侵犯農民權益，這些問題的出現已經嚴重影響到該政策的實施及效果。

（一）占優補劣。所謂的“占優補劣”就是以次充好，在我國城市建設所選的地區都是一些土質和水源都是相對比較好的地方，而且地勢不能陡峭，相對來說比較平緩，這樣就使得城市建設所用土地的質量是比較好的，而城市周邊水土的質量也是比較優質的，這些土地被用作城市擴展用地。另有一些被整理后用來增減掛鉤的土地大多數是之前的宅基地和磚廠等復墾地，然而復墾地的質量難以與被占用的耕地的質量相媲美。目前雖然我國有提出“提高耕地質量”的規定，但是由于缺乏相對應的土地質量測定標準，所以在該政策實施過程中在很多地方出現了“占優補劣”的問題，在進行掛鉤政策之后使得農民所獲得耕地面積在逐漸減少，不能夠達到保護公共利益的目標，也不利于增加有效耕地面積目標的實現。

（二）亂用建設用地指標。在該政策進行實行試點之后，我國的國土資源部在項目申報上放松了申報程序，不再要求地方政府按照項目程序進行申報，而是將指標直接分配給地方政府，然后由地方政府自己安排項目進行增減掛鉤試行工作。如此這樣就會導致地方政府在進行分配掛鉤試點工作時盲目地分配指標，沒有統一的標準，這樣對于一些土地供需矛盾不是很緊張的地方來說就會輕易的取得建設用地的指標，這與集約用地的目的相違背，助長了亂用建設用地指標的苗頭，浪費了我國緊張的土地資源，城市建設出現了盲目化，與我國實行的增減掛鉤政策的要求是相違背的。

（三）規劃不協調。所謂的規劃不協調主要是指增減掛鉤項目與城鄉統籌發展規劃的不協調，在實行城鄉統籌規劃時并沒有實行增減掛鉤政策。然而目前進行增減掛鉤政策的試點地區進行土地規劃時并不是進行全面綜合的考量的，而是以我國土地利用中規劃中的某一章節為依據的，有斷章取義的嫌疑，這就使得實行增減掛鉤的試點地區在進行土地規劃上與城市地方建設和土地利用的總規劃是不協調的。

（四） 侵犯農民權益。在實施增減掛鉤政策時會使城市、農村、農民之間的利益關系會發生巨大的變化，對于農民來說，在土地的經營承包權發生轉變的同時，也失去了自己曾經賴以生存和發展的土地，同時獲得了相對應的賠償，而對于城市來說，獲得了建設用地的指標，一定程度上解決了土地使用緊張的問題。總體來看，這一利益關系的轉變是符合我國農村和城市整體發展的要求，但實際上在加快農村城鎮化建設地同時，是以犧牲農民和農村的利益為前提的，而增減掛鉤政策中明確提出要落實科學發展觀，保障農民的利益。

二、城鄉建設用地增減掛鉤政策的建議

（一）完善監督管理機制。一個政策的順利實施離不開監督和管理，增減掛鉤政策也不例外，首先要加強對各地違規土地操作的監督力度，二是要建立健全增減掛鉤項目驗收評價體系，可以參照“先補后占”的規定實施土地之間的等量交換，三是加強土地周轉指標的監管，嚴格執行政策中所規定的歸還日期，此外各地各級國土資源部設立清晰明確的臺賬，對土地進行周轉時需要進行明確的登記和管理，從而確保土地周轉的安全性。

（二）清楚界定農民的土地產權。目前我國農民的土地和房屋的財產權利從法律層面上來說標注的還不是很清楚，這就給土地財產權利帶來了一定的困擾，無法從法律上進行清楚地裁決，從而在土地產權方面產生了一定的糾紛。故國家應該全面清除的界定土地所有權的歸屬，同時頒發相應的產權證書，這樣就明確了農民是土地使用權的主體，當遇到土地財產糾紛時，農民可以通過該證書來維護自己的權利，從而減少了土地產權糾紛，保護了農民的權益。

（三）建立健全農民社會保障制度。農民的社會保障制度目前主要是以土地保障為核心的一種非正式的保障制度，而建立健全農民社會保障制度就是要改變這一制度形成農村社會保障體系，這包括養老保險制度，最低生活保障制度以及合作醫療制度等等。

結束語

綜上所述，增減掛鉤政策是一項統籌城鄉發展的經濟政策，雖然目前該政策的實施無論在理論研究，還是實踐工作上都處于探索階段，沒有經驗可談，但在政策的實踐過程中要嚴格遵守掛鉤政策的首要目的和主要要求，之后再詳細制定一些列的監管機制和土地產權的確定，進而來完善掛鉤政策的實施，建立健全農民社會保障制度，實現土地的可持續發展。

［1］朱琳. 城鄉建設用地增減掛鉤政策研究［J］. 農業工程學報， 2012， 01.

［2］王振波. 城鄉建設用地增減掛鉤政策觀察與思考［J］. 中國人口.資源與環境. 2012， 02.

F321.1

A

1671-864X（2016）08-0067-01

楊德煥（1970.09-），男，漢族，河南固始人，助理工程師，大專學歷，河南省固始縣國土資源局石佛店鎮國土資源所，研究方向：城建。