關于強制鄉鎮客渡船乘客穿著救生衣的立法建議

◎ 王雷 韶關海事局

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關于強制鄉鎮客渡船乘客穿著救生衣的立法建議

◎ 王雷 韶關海事局

客渡船作為當前階段一種重要的水上交通工具，特別是在一些陸路交通不通暢，經濟相對落后的地區，成為了江河兩岸群眾主要的日常出行方式之一。客渡船的安全關系到人民群眾的生命安全，關系到社會和諧穩定。保障客渡船渡運安全，責任重于泰山。本文基于基層海事工作實踐，對鄉鎮客渡船現狀，特別是存在的問題進行分析闡述，同時為切實保障群眾水上安全出行提出立法建議。

客渡船 安全 救生衣

鄉鎮客渡船一般是指航行于江河湖泊之間，用于載客以及非機動車和小型機動車輛的運輸船舶。而鄉鎮渡運保障了兩岸群眾經濟交往、文化交融、感情交流，每逢圩日集會、周末、節假日等，過渡群眾人來人往數量眾多。但是，客渡船安全隱患多、危險系數大，給人們出行安全帶來嚴重威脅，給水上安全形勢穩定帶來巨大隱患，給水上交通安全監管帶來巨大壓力。近年來，客渡船事故時有發生，如2012年蕪湖“8.16”事故，造成15人死亡；2013年岳陽“2.12”事故，造成3人死亡，5人失蹤以及轟動全國的“東方之星”沉船事故，這些事故時刻警醒著我們，客渡船渡運安全一刻也不容忽視。

1.鄉鎮客渡船存在的安全隱患

1.1渡船運營

當前大部分鄉鎮渡運都屬于義渡和半義渡狀態，有著政府補貼、個人所有的屬性。義渡是指：不以贏利為目的、免費提供渡運服務或收取乘客部分費用但渡運收入低于渡運成本的渡口，其渡運費用由地方政府或其他組織負責或給予適當補貼。鄉鎮渡運運行艱難，尤其是在偏遠山區、地方財政較為困難的地區，政府補貼拖延，又無盈利，導致渡船維護保養資金不足，渡工隊伍不穩定，很容易造成渡船帶病航行，渡工帶情緒渡運，水上交通存在極大的安全隱患。

1.2渡船

鄉鎮渡船由于資金投入回報率低，導致部分船舶狀況差、船舶更新難、維護保養難，存在船體老舊，結構簡單不合規范問題。甚至，有些老齡船老化后，船東未經船檢部門審查憑經驗自行改建，船體結構、水密性和穩性很難達到規范要求。并且大多數客渡船的無線電設備、AIS、消防救生設備、燈光信號設備等以及船體著色不符合規范要求。

1.3渡工

鄉鎮客渡船盈利性差，很難招到合格的船員（有些地方稱為三類駕駛員），普遍存在船員文化程度低，船舶安全駕駛技能低，安全責任意識低，以及因收入低下導致工作的積極性不足問題。渡運屬于一種公益事業，經濟效益差，船員收入偏低，渡船船員隊伍不穩定。經常更換，且船員安全意識不夠，對船舶安全隱患麻痹大意，對渡運安全形勢過于疏忽，對船舶防汛、防火等應急處置實操技能不夠熟練。

據筆者走訪渡口發現，船員常常以“久未出事”作為借口，對安全事故警醒認識不足，對航行安全評估過于樂觀。有些渡口地處航運繁忙地段，其間有長航船、砂船航行經過，客渡船瞭望措施落實不到位，沒有嚴格按照安全航速的要求航行。甚至在汛期，部分渡船隨意系泊，有時還會冒險渡運。

1.4過渡群眾

鄉鎮客渡船往來村鎮之間，乘客大多數是文化水平不高、心理素質較差、安全意識薄弱的村民，以及少數的學生。近年來，水上安全監管部門開展水上安全進校園、水上安全進農村等活動，促使過渡群眾提高安全防范意識、學習水上自救技能、學會正確穿著救生衣和使用滅火器。但是，從整體效果來看，成效并不明顯。筆者巡航監管時，隨機調查詢問近100名乘客，87％的人表示曾經接受過相關宣傳教育，學過救生消防技能，但是有接近50％的受訪群眾表示由于長時間沒有實操，已經基本忘記。

從渡口、渡船、船員、乘客各角度分析，通過對船員、過渡群眾的走訪詢問，不難發現，渡口的義渡屬性、渡船堪憂的質量、船員較低的素質、乘客水上自救技能的缺失以及多年未發生事故的麻痹思想都對鄉鎮渡運安全形成了巨大的威脅。可以預料，綜合這些因素而誘發的水上交通安全事故，很容易造成群死群傷的后果。

圖1：穿著救生衣的兒童過渡。

圖2：沒有穿著救生衣的群眾過渡。

2.救生衣設備的重要性及其安全缺陷

2.1救生衣的重要性

救生設備是保證客渡船人員安全必備的主要設備之一，它是船舶在航行中遇到風浪、碰撞等意外事故起到及時有效救生作用的一種工具，直接關系到乘員的生命安全。其中，救生衣則是救生設備里面最快捷、最方便、最有效的設備。據報道，在岳陽“2·12事故”中，該客渡船載有12名乘客和兩名船員（其中6名乘客穿著救生衣）。在事故發生后，14名在船人員（包括兩名船員）全部落水，造成3人死亡，5人失蹤的慘劇，而其中獲救的6人，就是穿著救生衣的6名乘客。由此可見，穿著好救生衣的舉措在確保過渡群眾生命安全中起著至關重要的作用。

2.2救生衣配備等方面存在的安全缺陷

《內河小型船舶法定檢驗技術規則》明文規定，船員和乘客每人應配備1件救生衣，且按載客人數的5％增配兒童救生衣；每層甲板配2個救生圈，并要求救生衣處在一種開放式存放狀態。目前，隨著水上安全監管部門的嚴格執法，大多數鄉鎮客渡船在救生衣的配備數量上都能達到法定要求，但其他問題依舊突出，主要存在以下幾個方面的缺陷：

一是存放不當。有些地區，船主或渡工為了防止救生衣遭到偷竊丟失或者避免日曬雨淋造成破損，會將救生衣放在封閉場所，以致過渡乘客很難取用。

二是破損嚴重。救生衣存放不當很容易造成破損、腐爛，導致浮力性能下降。據了解，全國范圍內很多地方的客渡船的救生衣處于擺設地位，另一方面由于渡工疏于檢查，導致很難發現救生衣是否完好。而在安全監管方面，有關部門為了不增加客渡船的行政成本，采取個別抽查成人救生衣和重點檢查兒童救生衣的方式進行檢查，在很大程度會造成救生衣的安全性能下降而不為人知。

三是穿著技能缺失。救生衣作為特殊的水上安全救生設備，穿著方式異于常服。隨著近年來海事宣傳教育工作的開展，讓沿岸千家萬戶了解了救生衣等水上安全設備的使用。但是，在長期沒有穿著實操的情況下，大多數過渡老人、兒童很難掌握救生衣的穿著技能，而恰恰鄉鎮客渡船所渡運的乘客中，老人兒童所占比例不小。

四是穿著時機的價值沖突。根據現行法律的規定，救生衣應當統一集中存放于適當、開放的場所，以便發生緊急情況時能夠迅速應急。但在實際中，特別是鄉鎮客渡船事故，持續時間短，傾覆沉沒速度快，很少有人能在很短的時間內，克服恐慌情緒穿著好救生衣。以上體現了一種價值沖突，即效率和安全的沖突。每個過渡乘客都要上船穿著救生衣，下船脫掉救生衣，這無疑會給渡運工作帶來極大的不便。但是，再繁瑣的程序，當其很可能在某個時候觸碰到安全紅線的時候，安全是必須放在第一位的。

綜上所述，客渡船救生衣配備缺陷明顯，且情況普遍存在，是鄉鎮渡運安全防范中極大的不穩定因素。而穿著救生衣的時機選擇，更是嚴重涉及到鄉鎮客渡船的安全保障。

3.立法建議

經過分析，鄉鎮客渡船存在的安全隱患眾多，而鄉鎮渡運又是江河兩岸群眾日常出行的必要方式之一，為盡量避免鄉鎮渡運出現群死群傷事故，不僅要加大船舶質量監管，加強船員教育培訓，提高過渡乘客安全意識，落實水上救生設備檢查，更重要的是對強制鄉鎮客渡船乘客穿著救生衣進行立法，從法律層面推動過渡群眾穿著救生衣乘船，切實保障過渡群眾在遭遇險情下的生命安全。

3.1立法的必要性探究

（1）鄉鎮渡運安全形勢不容樂觀。鄉鎮客渡船在方便人們日常出行的同時，在經濟往來方面有著一定的貢獻，但是由于其特殊性，水上交通安全形勢始終面臨巨大壓力。

（2）各方對救生衣無明顯認識。渡工、過渡群眾等，對救生衣在渡船發生傾覆沉沒、人員落水中的關鍵性作用沒有清晰的認識。而現行法律關于救生衣集中存放的規定，又不符合客渡船事故發生時的實際情形，導致救生衣幾乎成為了擺設，無法成為事故中落水群眾的求生依靠工具。

（3）水上安全監管部門無法可依。在大部分地區，因為沒有明確的法律明文規定，水上安全監管部門為保障過渡群眾的生命安全，只能加強巡航監管、水情預警，通過對渡工、乘客宣傳教育、口頭勸導，推進督促過渡群眾自覺穿著救生衣的安全監管工作。但是，因為無法可依，收效較差，甚至會由于某些人的不理解、不配合，使得執法人員的積極性受挫。

3.2立法之可行性探究

（1）個別地方已有立法規定。2007年4月1日，四川省人民政府安全生產委員會開始啟動“救生衣行動”，即全省范圍內，所有客渡船、旅游船必須按照乘客定額100％標準配足救生衣，乘客上船必須100％穿好救生衣。規定還特別要求，鄉鎮人民政府和各碼頭、渡口的管船員、簽單員對救生衣配備不足或乘客沒有按規定穿好救生衣的船舶，將一律不予簽單放行。2013年，長江海事部門出臺新規，30米以下渡船乘客將強制穿著救生衣。

（2）多地推行乘客強制穿著救生衣制度。據報道，為進一步鞏固水上交通安全平穩態勢，遏制群死群傷事故發生，湖南麻陽、遼寧吉安、江蘇鹽城等地方海事局先后推行客渡船乘客必須穿著就救生衣制度，采取各種措施，確保過渡的每一名乘客上船之前都穿著好救生衣。

（3）可操作性強。相比于改良客渡船船舶質量、加強船員技能培訓、加大救生設備的檢查力度方面，強制過渡群眾穿著救生衣無疑是最便利、最簡潔、效果最好的舉措。從各地制定、推行乘客強制穿著救生衣規定、制度的實際成效來看，大部分過渡群眾表示理解、贊同并且有利于有關部門進行水上安全監管。

3.3立法建議

（1）完善現有法律規定。為切實保障鄉鎮客渡船渡運安全，可由各地地方政府完善現有鄉鎮船舶交通安全管理規定，要求過渡乘客必須在開渡之前穿著好救生衣，渡運過程中禁止私自脫下。

（2）建立相關工作機制。建立渡工督促、部門監管、事后問責的工作機制。立法需要明確規定由渡工對過渡乘客穿著救生衣進行督促，做到乘客不穿救生衣就不開渡。水上交通安全監管部門，要將乘客穿著救生衣納入日常監管范圍，做到乘客不穿救生衣不準開航。建立事后問責機制，對違反規定進行渡運的渡工進行相應行政處罰，對相關部門監管不到位進行行政問責。

4.結語

黨的十八屆四中全會提出，要加強公共安全立法、推進公共安全法治化，將強制鄉鎮客渡船乘客穿著救生衣納入法律規范，不僅有利于保障鄉鎮渡運過渡群眾生命財產安全，更有利于推動鄉鎮渡運安全管理法治化進程。對強制鄉鎮客渡船乘客穿著救生衣進行立法，積極發揮法律的指引作用，讓水上安全監管部門有法可依，監督過渡乘客開渡之前穿著好救生衣，防患于未然，確保過渡群眾的生命安全。

［1］甘瑜等.客渡船的現狀及對策淺析［J］.中國水運，2013（11）.

［2］劉洪林.內河小型客渡船救生設備探討［J］.江蘇船舶，2001（18）：35—36.