淺析上世紀60年代臺灣經濟“起飛”的背后原因

柴莉 李旭豐

淺析上世紀60年代臺灣經濟“起飛”的背后原因

柴莉 李旭豐

高度成長的年代

1962年至1972年是臺灣經濟發展的“黃金時代”，也有人將其稱作經濟“起飛”時期，國民黨當局1949年自大陸敗退至臺灣以來在經濟方面所做的種種努力，終于在這一時期開花結果了。

翻開歷史可以看到，1963年島內農業產值達到235.97億元新臺幣，占臺灣GDP的比重下降為26.8%；當年工業產值則占到島內GDP的28.1%，首次超過了農業。1964年臺灣經濟首次出現兩位數增長，財政收支一改長達14年的赤字而出現盈余，人均GDP首次突破200美元。1965年，對外貿易額首次超過10億美元，其中紡織品超過蔗糖成為臺灣最大出口產品。1966年，重工業產值比例首次超過輕工業，達到52%。1968年，制造業單項產值第一次超過農業，標志著臺灣由農業經濟時代跨入工業經濟時代。而到1971年，臺灣工業占產業結構的比重為38.94%，遠超過農業的13.07%。

這一時期，外資對臺灣工業化和出口擴張起了重要作用，臺灣工業得到了高速發展。從1962年到1972年的10年間，工業年均增長率高達18.3%，其中制造業的年均增長率達20.1%，工業產值在臺灣GDP中的比重由1960年的26.9%提高到1972年的43.8%；出口貿易額中工業制品的比重由1960年的32.3%增至1972年的84.6%。至此，臺灣已建立起一個以出口加工區為依托，以輕紡、家電等加工業為核心的產業支柱。

表1　1962—1972年臺灣重要經濟指標（平均每年增長率）%

政策措施推動經濟快速發展

臺灣經濟之所以能夠快速發展，與臺當局中部分有識之士制定的種種政策及改革措施有關。在1961年至1964年經濟主管部門所實施的“第三期四年經建計劃”中，作了如下的具體部署：

發展外銷工業：就現有工業中挑選若干項生產規模、設備、技術及管理均能合乎或接近國際水準，其產品品質與成本可與外國競爭的行業促進其發展，將其產品逐漸轉向外銷市場。紡織、塑膠及原料與其制品、玻璃、水泥、造紙、三合板、煉鋁及鋁制品等業，以及石油化學工業均有發展可能。而外銷行業中，又以利用本地原料加工制造，及進口經加工后其產值增加比例較大的列為優先，而以進口原料加工所增產值比例較小的為次優先。

發展能源工業：電力、燃煤以及石油產品等為工業發展的基礎，故應配合需要，盡量利用外國援助，加強電力開發，并加強煤業調節工作，制訂適當的煤價政策，使煤價合理化，以期生產正常。

發展重工業：重工業為工業發展的關鍵所在，其產品均屬資本物資。臺灣經濟欲求長期穩定發展，則非發展重工業不可。但鑒于發展重工業的困難，應就資金與市場審慎籌劃，就稍具基礎的鋼鐵、機械、造船、汽車等工業謀求發展，并就機床及工具等制造，以及機械工業基本技術如鑄鍛、熱處理等水準予以提高，并設立中心工廠，協助一般機械工業發展。

創辦技術重于資本的新興工業：臺灣所需若干產品，如無線電通訊器材、西藥、鐘表、光學儀器等大都仰賴進口，每年外匯支出甚大。因其制造需要高度技術，故未能發展。此類產品的就業投資比例較大，為增加就業機會與減少外匯支出，可采取與外國人技術合作的方式加以發展。

除以上所列的具體發展計劃外，對于企業經營方式、當局在推動經濟發展中的地位，以及企業合理化與現代化的需要均有合理的策劃。

制定長期經濟發展計劃

1965年至1968年實施的臺當局“第四期四年經建計劃”有下列幾個特點：

已能著重較長期的經濟發展趨勢，故在制定此計劃的同時，也設計了長期經濟發展計劃，實施期間為1965年至1974年。后因臺當局內部及社會有部分人指責該計劃缺乏“反攻復國”精神，預備在臺灣作長期安定打算，雖經反復解釋其內容僅限臺灣地區建設而言，但最終宣告取消這部分內容。

對社會建設予以極大之重視，與經濟發展并列。計劃中詳細列出島內人力資源的發展、社會福利計劃、城市及郊區發展計劃等各章節，對臺灣未來社會發展的需要及構想有切合實際的策劃，所有今日島內因經濟發展所產生的社會問題及解決途徑，在該計劃中均曾提到。

此次計劃所列的目標不單以完成若干經濟增長率為限，而系針對當時臺灣經濟及政治環境及預料在此方面所將遭遇的問題，一一列舉較為長遠的目標，其中包括建立民生主義經濟制度，詳細說明及規范一些迄至今日仍在困擾臺灣的幾個問題，如保護私人企業與限制財富集中，公營與民營事業的劃分，平均所得分配與社會福利設施，外資政策。在促進臺灣經濟現代化方面，該計劃提到如何促進島內經濟結構的改變，生產設備與組織的現代化，技術知識的成長與傳播。在維持經濟穩定快速增長方面，列舉如何維持長期經濟的穩定，經濟資源的充分開發與利用，經濟成長的加速。在提高民眾生活水準部分，提到經濟發展的最后目標，如何提高生活水準，民眾生活水準與軍備負擔等。

表2　 臺灣戰后早期資本形成來源

從以上所列的各個目標看，可知該計劃的總目標是在臺當局與民間、穩定與增長、經濟發展與民眾收入等各方面維持適當平衡。

面臨新問題

“第五期四年經建計劃”實施期間為1969年至1972年，恰與臺灣經濟高度成長高度穩定的時代同時結束。該計劃在目標、政策與設計方法等各方面大致沿襲“四期四年經建計劃”，但由于島內經濟結構多年發展后已出現相當顯著的改變，由此產生若干新問題，故該計劃中特別著重下列幾點：⑴農業現代化問題，包括農業科技的發展、耕種面積的擴大及農業機械化、農民收入所得的提高、農業社區發展等；⑵作為臺灣主要出口工業之一的電子工業已列入發展計劃中，但在該計劃期間已開始建設的大型煉鋼廠、造船廠、部分石油化學企業則未曾列入計劃之內。故此有臺灣學者認為，該計劃與三、四兩期“經建計劃”相比，缺乏開拓的眼光與較遠大的計劃構想，主要受現實環境的約束，過去大開大闔的開拓精神已不復見。

進入上世紀60年代中期以后，臺灣主要經濟類型已由農業經濟轉變為工業經濟，由進口替代導向轉變為出口導向，同時也確定了島內工業以及整個經濟的基本結構，如圖1所示。

在這樣一個進口—加工—出口的簡單生產型態之下，臺灣在開始只需要少量的外匯進口所需要的生產設備、原材料與部分資本及技術，再運用島內少量資本及技術設廠加工，制造一些物美價廉的輕工業制品或加工品，然后出口至海外市場，賺取更多的外匯，進口更多的生產設備，設立更多更大的加工裝配工廠，出口更多的產品，再賺取更多的外匯，如此循環不已。這種循環就像滾雪球一樣，越滾越大。在滾雪球的過程中，島內勞動力得到了充分就業，臺當局及民眾個人收入所得都得到提高，因而有更高的儲蓄能力、更多的資本供應，更加強這一循環過程的運轉。

這便是當時臺灣的基本經濟運行結構，也是促成10余年來島內經濟高度增長與繁榮的根本推動力量，是民眾收入所得與生活水準不斷提高的主要來源。在這一經濟型態下，使得臺灣能以少量的資本、簡單的技術，而得到充分就業，將品質優良而價格低廉的勞動力予以充分利用，既避免了其短處，即資本缺乏與技術落后，又發揮了其長項，即擁有豐富的勞動力。這也是臺灣在當時適應經濟環境以求生存的最好方法。

但是回過頭看，盡管這一經濟型態有許多優點，解決了當時島內經濟方面的許多難題；但也包含了許多內在的、難以長期忍受的嚴重缺點。

首先，整個過程都是一個簡單的加工過程。在這一過程中，臺灣的主要貢獻是勞力，再加上少量的資本與簡單的技術，這是僅比純農業經濟稍微進步一點的生產型態。所生產出來的產品，由海外進口的投入要素多，島內投入的要素少，因此生產價值很大，而民眾所得很低，也即附加值低。同時也可看出臺灣在國際市場所出售的是勞力，而不是像其他發達國家那樣出售的是技術。也因此，進出口總額占臺灣GDP的比例很大，接近百分之百。這種生產型態可以使臺灣民眾糊口，但不能使臺灣成為一個高收入的現代進步的地區。

圖1　上世紀60年代中期臺灣基本經濟結構

其次，這一生產型態的快速發展還為臺灣帶來了許多因經濟結構改變而產生的新問題，其中最重要的便是農業相對落后。臺當局原本采取農工平衡發展的政策，在上世紀50年代，由于農業技術的進步及實施“耕者有其田”，使得農村充滿豐收的景象，農民收入所得的增加及生活的改善甚至超越城市同等級的工人。而到了60年代，情形便完全改觀。

由于島內土地面積的限制，臺灣農業主要采取高度勞力及資本集約的耕作方式，即在一塊固定的土地上，不斷增加勞力、肥料、改良種籽、引進新品種與新產品、改良耕作技術、引進新方法與新農具、施用農藥、整修及增加灌溉與排水設施、實施間作、輪作等，以增加單位面積農作物產量。這一基本政策實施頗為成功，不僅增加糧食產量及就業，擺脫了50年代初期的經濟窘境，而且還為臺灣贏得一定國際聲譽。但后來由于農村人口不斷增加及技術上無突破性的進步，單位面積產量的增長率逐漸降低，而農民個人所得的增長也遠遠落在城市工人之后，形成城鄉收入的差距。

在工商業并不十分發達，城市化進程不太快的50年代，這種差距還不算嚴重。但在60年代臺灣經濟高度成長來臨后，對勞力需求大幅上升，工資不斷上漲，遂使這種城鄉差距日益擴大。根據臺灣行政主管部門發布的島內民眾所得資料估算，1950年每一農業人口的平均收入所得為1243元新臺幣，1968年增為5184元。同一時期非農業人口的平均所得由2175元增至12687元新臺幣。農業每人所得在18年間增加了3.2倍，而非農業每人所得則增加了4.8倍，使農業每人所得占非農業每人所得比例由1950年的57%，降至1968年的42%。如在農業所得上加入農村得自農業外的所得，則比例前者為75%，后者為65%。

這種現象引起了幾個問題：（1）鄉村勞力大量流向城市。這本是經濟發展的自然現象，也是受歡迎的，問題在于流出者多為生產力高適應力強的年輕勞力，老弱則留在農村，使農業生產力降低，農業改革及現代化困難；（2）農村缺乏勞力，工資上升，而以機器替代勞力又無法快速進行，由于成本高而農產品價格又不穩，遂使農村發生廢耕及放棄收獲的現象；（3）在農業遭遇困難及農村與城市個人所得差距不斷擴大的情形下，引起農村社會的不滿及農民普遍負債。

這種農業問題在上世紀60年代前期經濟剛剛開始快速發展時即已出現端倪，但未為臺當局有關部門及時查覺。直到60年代中期以后，問題已嚴重到非解決不可之時，臺當局終于在1969年11月發布了“新農業相關規定”，以求降低農業生產成本與提高農民收入所得，其中共包含了14點重要措施。

1970年3月，臺灣國民黨召開“第十二屆第二次會議”時以此綱領為基礎，通過了“現階段農村經濟建設有關規定”，共列出10項基本政策。根據這些文件，臺當局相關部門采取了幾項重要措施，包括降低肥料價格、推行農業機械化、建立農業金融策劃委員會、改進農產品運銷制度與設備等。但這些綱領并未得到基層部門認真貫徹實施，所采取的措施或者執行不力，或者未能在期內充分發揮效果，對農業問題解決效力不彰。

籌備發展重化工業

由于島內工業發展順利，在這一時期臺當局對工業發展并無成套新政策出現，僅為一些枝節性措施，但有兩件代表相反政策的措施值得一提。一為1966年12月依照香港自由貿易港的環境，設立高雄加工出口區，即在高雄港附近劃出一個地區，由臺當局投資建立生產所需要的設施，歡迎海外前來投資設廠，所有機器原料進口與產品出口均不受臺當局關稅、島內稅及外匯管制辦法的約束，其所生產的產品也不得在島內銷售。因為可以利用臺灣低廉勞力及各種投資便利，故海外前來投資建廠者甚為踴躍，后來又增加設立了楠梓與臺中兩個加工區。

但一些臺灣學者事后認為，由于所有這些投資幾乎全部為小規模大量使用勞力的簡單加工業，除可增加普通勞力的就業外，對臺灣經濟發展無論在技術、資金、管理、貿易及對外收支及與島內經濟部門的關聯等各方面均無顯著利益；而且由于其也屬于加工業，在60年代后期與島內其他加工業發生勞動力使用的競爭，實際上是一無意義的措施。在以后經濟邁向進一步發展情形下，此類加工區便逐漸趨向消失了。

另一政策措施為代表重工業發展政策的大型煉鋼廠——“中國”鋼鐵公司（簡稱中鋼）的設立。在60年代中期及后期，一方面由于島內工業發展已有令人滿意的進展；另一方面則由于軍備上的需要壓力日增，大規模發展重工業的主張逐漸抬頭，但部分海外經濟學家及臺當局主管官員則根據古典學派經濟理論，堅持按照要素賦與及比較利益原則，認為臺灣應繼續發展勞力密集工業，即當時流行的加工業。在熱烈爭論中，臺當局并未宣布明確的政策，使加工業在現實環境下繼續迅速擴充，但最高決策方面則已默默進行重工業的發展規劃部署，而醞釀10多年的所謂大鋼廠、造船廠及石油化學工業建設也在著手推動中，不過未獲得各方面的真誠支持，進度甚慢。但無論如何，已足能代表未來臺灣工業發展方向的重大轉變。在籌建大鋼廠的同時，發展汽車工業也被列為經濟發展重點之一。

至于金融物價等方面，除1963年前后證券市場因投機活動產生巨幅波動，1968年前后由于農產品歉收與工業聯合獨占力量加強而引起物價較大波動外，可說十分平穩，沒有出臺任何重大政策措施。但另一方面，臺當局曾在這一時期對有關機構做過重大調整。其中最重要的是1967年6月設立全島安全主管機構，由臺灣地區最高領導人直接主持。該機構設立的真正目的雖未明白宣布，但據了解，與大陸1964年試爆原子彈成功后對國際均勢及臺灣國際地位產生不利影響有關，這使臺當局認識到“反攻大陸”再無可能，唯一能做的便是加速經濟發展。因此自1967年起，在島內推行所謂“九年國民教育”便成為加速經濟發展的第一步，同時還決定走以建設大鋼廠為中心的發展重化工業道路。

在財經方面也有兩個重要機構方面的調整。一為行政主管部門所屬經濟合作主管部門的改組。由于美國政府援助已于1965年結束，早在1963年9月，臺當局便將負責運用美援及全盤經濟設計與經濟計劃的行政主管部門所屬美援運用主管部門改組為經濟合作主管部門，1969年為全力推動經濟方面的改革，又設立財政經濟金融有關機構，由蔣經國擔任該機構負責人，以加強該機構的職責及功能。

另一機構上的重要新措施為1968年3月設立賦稅改革主管部門，以求對稅收進行全面改革，拓寬財源。但該機構僅存在兩年，期間曾對稅制提出過若干修改意見，而對于賦稅改革的焦點，即稅務行政的改革則未涉及，故收效甚微，與原先希望相距甚遠。該機構隨即于1970年撤銷，未盡事宜由財政主管部門于同年7月設置“稅制委員會”接辦。