中美西部土地資源開發異同比較及啟示

李敏納+蔡舒+覃成林

摘要：在世界區域開發史上，中美兩國西部開發最令世人矚目。在中美西部開發中，土地資源開發均是核心內容。中國西部大開發以來，由于中央政府高度重視，西部土地資源開發在短期內取得了明顯成效，但還存在一些不容忽視的問題。中美西部土地資源開發的背景和目標有相似之處，基礎與環境有所不同，開發手段各有側重，開發機制則有本質的區別。推進中國西部土地資源開發，不能照搬美國的做法，但美國西部土地資源開發的經驗和教訓具有重要的借鑒價值和警示意義。應以美國教訓為戒統籌兼顧土地資源的利用與保護，以健全的土地法律統領土地資源開發過程，充分發揮市場機制在土地資源開發中的決定性作用，并構建中央政府與地方政府在土地資源開發中合理的分權關系。

關鍵詞：美國西部開發；中國西部大開發；經濟新常態；土地資源開發；土地資源綜合利用；土地資源保護；土地法律；政府分權；市場機制

中圖分類號：F061.5；F205 文獻標志碼：A文章編號：16748131（2016）04004711

一、引言

土地資源是人類賴以生存的最基本的物質，是一種重要的生產要素，是社會經濟可持續發展的最基本條件。在區域開發過程中，資金和技術等要素可接受區外的投入，但土地資源由于其位置固定只能在區內解決，這決定了土地資源開發對于區域開發意義重大。

在世界區域開發史上，中美西部開發最令世人矚目。在美國西部開發中，土地資源開發是核心內容，以西部土地資源開發吸引其他要素流入，繼而帶動西部基礎設施建設、產業開發和城市化發展，是美國西部開發成功的一條重要經驗。當今中國經濟發展呈現出“從高速增長轉為中高速增長、經濟結構不斷優化升級、從要素驅動和投資驅動轉向創新驅動”的新常態，對廣袤的西部地區而言，適應和引領經濟發展新常態，關鍵在于深入推進西部大開發，加快經濟轉型升級。開發西部土地資源，以此吸引人力和資金等其他要素向西部流動，增加西部的人氣，是西部大開發成功的希望所在（顧孟迪 等，2003）。經濟發展新常態背景下的西部土地資源開發，面臨經濟增速放緩、發展動力轉換、結構調整和優化、資源環境約束強化下的發展方式轉化等新形勢，需要牢固樹立和貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，探尋新的開發動力和機制，形成新的開發方式和模式。而美國西部土地資源開發積累的經驗和教訓，無疑具有借鑒價值和警示意義。

目前，學術界關于中美西部土地資源開發比較研究的成果十分少見，但已有的關于中國和美國西部土地資源開發的研究成果，為本文開展比較研究，奠定了良好的基礎。關于中國西部土地資源開發的研究內容集中于西部土地資源開發的必要性和現狀（韓曉文，2011；馬暕 等，2012）、西部土地產權制度創新（黎賠肆，2002）和西部土地資源開發與利用過程中的政府行為（唐俊 等，2006）。關于美國西部土地資源開發的研究內容主要有兩個方面，一是對美國西部土地資源開發的法規政策的分析和評價（劉宏誼，1986；樊亢 等，1988；洪朝輝，1992；張友倫，1993a；黃仁偉，1993；何黎萍，1998；王旭，2003；尹秀芝，2005；蘭伊春，2006，2007；李美嬌 等，2015），二是對美國西部土地資源開發帶來的資源環境問題及其教訓和啟示的探討（唐納德 等，2003；嚴金明，2001）。

李敏納，蔡舒，覃成林：中美西部土地資源開發異同比較及啟示

本文在已有研究基礎上，系統分析中美西部土地資源開發，比較兩者的異同，試圖從中獲取推進中國西部土地資源開發的啟示。由于開展比較研究的前提是兩者具有一定的可比性，本文將中美西部土地資源開發時期分別界定為美國建國以來的西部開發時期以及始于20世紀末的中國西部大開發時期，不考慮西部大開發以前在計劃經濟體制背景下進行的中國西部土地資源開發。相應的，本文研究的美國西部是指美國建國后西部開發所涉及的地區，即美國本土阿巴拉契亞山脈以西至太平洋沿岸的廣大地區；中國西部則是指《關于西部大開發若干政策措施的實施意見》中規定的12個省區。

二、美國西部土地資源開發

美國獨立后，展開了大規模的領土擴張，領土由阿巴拉契亞山脈擴大到密西西比河，到19世紀中葉擴展到太平洋沿岸。在財政十分困難的情況下，政府以一系列西部土地法令的頒布為先導，開發西部土地資源，吸引和推動龐大的勞動力大軍與西部土地迅速結合。這種結合成為美國開發西部的巨大生產力，促進了西部的農業開發和農業現代化（何黎萍，1998），促成了橫貫大陸的鐵路建設，推動了西部的城市化進程（希巴德，1924；王旭，2000；徐欣，2005）。總體上看，美國西部土地資源開發大致可分為1862年以前、1862年后至1930年代前與1930年代以來三個階段，1930年代以前的開發產生了一些消極后果，之后不得不極力應對，但西部土地資源開發對西部開發乃至美國崛起的推動作用是無可爭議的。

1.1862年前以出售土地為主的土地資源開發方式

美聯邦政府于1784、1785、1787年連續制定了三個土地法令。1784年的土地法令因一些客觀原因未能付諸實施。《1785年5月20日西部土地出售法》將阿巴拉契亞山以西土地分成許多面積和形狀相同的鎮區，每個鎮區分為36個地塊，每地塊640英畝，每個鎮區保留4個地塊歸邦聯政府使用，同時規定在西部交通方便的地方設立土地局，經辦土地的出售（Commager，1988）123。《1787年7月13日俄亥俄西北合眾國領地組織法》主要涉及俄亥俄河以北的當時所謂的“西北地區土地”的處理，進一步確定了土地國有原則，并規定在該區建州的條件，后來被推廣適用于整個西部（Commager，1988）128。這兩大土地法令開啟了西部土地資源開發進程。此后，聯邦政府多次調整土地法令，但在1862年以前，西部土地資源開發方式以出售土地為主，也涉及向州政府贈地和發放軍人土地憑證。endprint

（1）依法出售土地。1785年和1787年的土地法令規定，地塊為出售最小單位，每英畝拍賣底價1美元，須現金支付，購買面積無上限。“現金支付”與“大塊出售”方式使多數土地聚集在投機者手中，一般小農只能購買小塊土地，或者租種他人土地。1796年的土地法令將土地拍賣底價提高到2美元（尹秀芝，2005）。1796—1860年間約有2.75億英畝國有土地被出售（Schoene，1983；張友倫，1993a）。政府在短時間內獲得了大量財政資金。由于廣大小農對這種土地政策強烈不滿（Geraghty，2009），迫于壓力，也為方便土地出售，政府多次修訂土地法，減少出售面積最低限額，放松付款條件。即使如此，冒險到西部占地之風在1820—1830年代十分盛行。政府于1841年頒布《優先購買權法案》，正式承認先占權。

（2）依法向州政府贈與土地。在大量銷售西部土地的同時，聯邦政府為資助西部交通基礎設施建設和教育發展，也依法向州政府贈地。聯邦政府先是為解決西進移民行路難問題資助了俄亥俄州的道路建設（韓啟明，2004；張友倫，2005）。到1841年，贈地議案擴大到所有新州，并規定各新州所獲贈地限額、最低出售限額和售價，指定所得款項須用于修筑道路、橋梁、運河和改造河道和沼澤地等（張友倫，2005）221222。當鐵路還被視為州內運輸工具時，各州主要依靠私營體制發展鐵路運輸事業（Splawn，1928），州政府采用減免鐵路公司稅收、發行政府債券、認購鐵路公司股票和海外債券擔保、州屬公地轉讓等方式給予支持（榮朝和，2006）33。1850頒布的《伊利諾伊中央鐵路土地贈與法》授權向伊利諾伊等州轉讓公共地塊，以便州政府籌集鐵路建設資金。之后陸續通過4項贈地法案使10個州45條鐵路獲得總數達1 800萬英畝的贈地（Taylor，1951）96。在撥贈土地支持教育方面，1785年的土地法明確劃定了第16地塊為教育事業之用。在執行過程中，一些地方第16地塊早被移民合法占用，聯邦政府又另外撥地作為對教育用地的補償。為防止低價出售教育地段和挪用售地款項，聯邦政府規定了較高的售價，并要求將售地所得劃入州教育基金。聯邦政府還將出售鹽堿地和沼澤地收入撥給有關州，以發展教育事業（希巴德，1924）。

（3）依法發放軍人土地憑證。建國后，美國國庫虧空，獨立戰爭時期通過發放軍人土地憑證作為大陸軍士兵津貼的做法得以沿襲。到內戰前，發放軍人土地憑證所涉土地達7 350萬英畝（王旭，2003）67。獲土地憑證的大部分退伍軍人及其家屬往往無法舉家西遷，于是，軍人土地憑證投機風行一時。1852年，聯邦政府宣布土地證券交易合法化。

2.1862年后至1930年代前以贈與土地為主的土地資源開發方式

為從根本上解決小農獲得土地的問題，1862年聯邦政府頒布《宅地法》，之后又頒布了一系列西部土地法令，西部土地資源開發方式轉向以贈與土地為主。

（1）為發展農業而向農民贈與和廉價出售土地。《宅地法》規定，凡真正在美定居的移民，只要繳納10美元，便可占用西部不超過160英畝的土地，在連續耕種5年并建有住房后可獲得該片土地的所有權（張友倫，2005）218。1868—1900年間總共分出宅地68萬份，總面積達8 000萬英畝（Coman，1912）。《宅地法》之后，又頒布了《木材種植法》《荒蕪土地法》《木材和石料法》《森林宅地法》《擴大宅地法》《三年宅地法》《牲畜飼養宅地法》等，明確規定了西進移民取得各類土地所有權的條件和方式。這些近乎無償分配土地的法令，吸引了大批人口西遷，加速了西部土地和農業開發進程，在較短時間內創造了人數眾多的西部宅地農場主階層（王旭，2003）67。

（2）為發展州立農學院而向州政府贈與土地。為適應西部開發對農業技術人才的迫切要求，聯邦政府于1862年頒布了《莫里爾農業學院土地贈與法》，開始大舉撥地興辦農學院。該法規定按每州國會議員人數確定土地增予數額，每有一位國會議員，即授予該州3萬英畝土地，對于公共土地不足和完全沒有公共土地的州，則發給相當數量的土地證，由聯邦政府從西部撥付，各州須將出售該項土地的收益作為創辦州立農學院的資金。各州按該項法令共得到1 300萬英畝公共土地，先后成立了69所“土地贈與學院”，其中包括麻省理工學院、康奈爾大學的一部分及伊利諾伊大學等美國著名高校（楊生茂 等，1990）。1890年通過第二個莫里爾法，要求聯邦政府從出售公地款項中撥出一部分給各州作為農學院的經費。

（3）為修建鐵路而向鐵路公司贈與土地。美國內戰爆發前，聯邦政府通過相關州政府進行鐵路土地轉讓，大多數鐵路鋪設在密西西比河以東地區。1862年通過《太平洋鐵路法》，特許聯合太平洋鐵路公司與中央太平洋鐵路公司聯合負責修建中線太平洋鐵路。此法于1864年得到修正，給予鐵路公司巨大的優惠和支持，如每修一英里的鐵路可得到沿線一定面積的土地，可據修筑鐵路的長度和地形的不同從政府那里獲得不等的貸款，可發行股票等。聯邦政府還贈與了大量土地給其它鐵路公司，使鐵路公司擁有了超越各州的土地所有權。到19世紀末，中線太平洋鐵路等5條橫貫大陸鐵路相繼建成（王旭，2000）77，總長7萬英里并附有無數支線，深入到西部各個角落（徐欣，2005）。

3.1930年代以來以治理保護和綜合利用為主的土地資源開發方式

1930年代以前的西部土地資源開發產生了始料不及的消極后果，如土地投機的猖獗和土地被無度地利用，鐵路部門成為一個空前龐大的土地帝國而操縱西部經濟命脈，造成很多社會矛盾，更為嚴重的是造成了對西部生態環境的嚴重破壞。從1934年5月起，美國發生了震驚世界的一連串“黑風暴”事件，“黑風暴”波及美國本土75%的面積，大草原一百多萬英畝的農田變成一片沙漠（Owen，1980）。1930年代以來，特別是羅斯福總統實施新政以來，美國政府通過健全管理機構、頒布和實施一系列法規政策，加強了對包括西部在內的全國土地資源的治理保護和綜合利用，促進土地資源利用和保護并重，維護國家長遠利益。endprint

（1）建立和健全土地資源開發保護的管理機構。在1930—1940年代，美國逐步建立和健全了土地資源開發保護管理機構。1933年成立田納西流域管委會，負責組織管理田納西河流域和密西西比河中下游一帶的水土資源綜合開發。1934年通過《泰勒放牧法》，將8 000×104hm2的公共牧地劃歸國家保護；1935年通過了《土地資源保護法》，并在農業部下設“土地資源保護局”，專門負責土地資源保護工作；1936年農業部公布《州水土保持區法》，吸納了西部大草原調查報告的結論，實行分區治理；到1940年，西部不少州制定了相關法案，并據這些法案共設立了多個水土保持區；1946年在內政部成立土地管理局，行使國家對土地的警察權（Platt，2004；Gundy，2011；田耀 等，2014）。

（2）運用法律手段和經濟手段推進土地資源的保護與綜合利用。1950年代以來，美聯邦政府和州政府在健全管理機構和相關法律體系的基礎上，采用生產控制、價格補貼、差別稅率、開發權轉讓等手段，推進土地資源的保護與綜合利用。1956年提出土壤儲備計劃，政府對農場主休耕給予價格補貼和補助，既保護農民收入，又保護土壤不被浪費和破壞（龍花樓 等，2000）。《聯邦土地資源分類和多功能利用法》《水土保持基金法》《農地保護法》等土地法令，要求對各類土地資源實行多功能最優綜合利用，政府通過實施差別稅率、開發權轉讓等方式控制農用地向非農用地轉換（王鳳春，1999；Carr Childers，2011）。自然環境因素逐步成為影響土地開發模式轉換的重要力量（Jawarneh et al，2015）。

三、中國西部土地資源開發

西部大開發以來，中央政府在《中華人民共和國土地管理法》等土地法律框架下，通過制定國家土地利用總體規劃和年度計劃，實施優惠經濟政策和行政監督措施，促進西部土地資源開發。相關政策和措施主要體現在《國務院關于實施西部大開發若干政策的通知》（國發[2000]33號）《中共中央國務院關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》（中發[2010]11號）、《國土資源部關于貫徹落實〈中共中央國務院關于深入實施西部大開發戰略的若干意見〉的意見》等文件中。目前，西部土地資源開發在土地生態建設、耕地保護及西部開發建設用地保障等方面已取得了明顯成效，但也存在一些不容忽視的問題。

1.土地生態建設的推進

為推進西部土地生態建設，中央和地方政府制定并實施了一系列優惠政策和措施。

（1）加大對西部土地生態建設的財政轉移支付力度。中央政府對西部土地生態建設加大了財政轉移支付力度。對于國家批準實施的退耕還林還草、天然林保護、防沙治沙工程所需的糧食、種苗補助資金及現金補助，主要由中央財政支付，對因實施退耕還林還草、天然林保護等受影響的地方財政收入由中央財政適當補助。

（2）對利用西部未利用土地進行生態建設實施土地使用優惠政策。中央政府對利用西部荒山、荒地造林種草和坡耕地退耕還林還草，實行誰退耕、誰造林種草、誰經營、誰擁有土地使用權和林草所有權的政策。各種經濟組織和個人可依法申請使用國有荒山荒地，進行恢復林草植被等生態環境保護建設；在建設投資和綠化工作到位的條件下，可以出讓方式取得國有土地使用權，減免出讓金；實行土地使用權50年不變，期滿后可申請續期，可繼承和有償轉讓；國家建設需收回國有土地使用權的，依法給予補償。

（3）對西部土地生態建設給予金融信貸支持。中央政府增加對西部土地生態建設的信貸投入，即配合生態環境建設工程，對一些有還貸能力的速生豐產用材林等項目，增加信貸投入。地方政府結合本地實際，也實施了相應政策措施。如新疆規定，利用國有未利用荒山、荒地和荒灘造林種草的，允許從中劃出部分土地，依法辦理出讓手續后用于其他經營。

（4）逐步健全西部生態功能區生態效益補償機制。中央政府已將對西部生態功能區的生態效益補償問題提上了議事日程，按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，逐步在森林、草原、濕地、流域和礦產資源開發領域建立健全生態補償機制。其主要內容有，逐步提高國家級公益林生態效益補償標準，開展草原生態補償，加大對重點生態功能區的均衡性轉移支付力度，鼓勵流域上、下游生態保護與生態受益地區間建立生態環境補償機制。

2.對耕地的保護制度

對西部耕地，國家實行嚴格保護基本農田、實現耕地占補平衡的制度。

（1）開展土地整治和基本農田建設。中央政府支持西部地區開展土地整治和基本農田建設。一是提出劃定基本農田的標準。二是鼓勵開展土地整理復墾開發工作，增加耕地的數量，提高耕地的質量。在這方面，中央政府規定增加國家對西部土地整理復墾開發資金的投入，西部上繳中央的新增建設用地土地有償使用費，原則上通過安排土地整理項目全額下撥。

（2）實行非農業建設占用耕地補償和繳納相關稅費制度。國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由耕地占用者負責開墾數量和質量相當的耕地；無條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，按規定的標準繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。由省級政府制定開墾耕地計劃，監督或組織開墾耕地，并驗收。占用耕地建房或從事非農業建設者，應按規定繳納耕地占用稅。

3.對開發建設用地的保障或優惠措施

為確保西部大開發各項工程建設的順利推進，政府采取了一系列優惠措施，及時提供并保障西部開發建設用地。一是對西部開發建設用地實行計劃指標傾斜和分類指導，并簡化審批程序。二是對于使用國有未利用土地的，可免繳土地補償費。三是對西部建設用地實行稅費和用地出讓金等方面的優惠，主要內容有，基礎設施建設占用耕地的耕地開墾費按規定標準的下限收取，未利用地如用于工業的、開發園區建設用地等適當降低用地出讓金。

4.土地資源開發存在的問題endprint

土地資源開發是由各級地方政府具體組織實施的。1994年分稅制改革后，地方政府有了獨立的利益需求，其與中央政府間存在一定利益沖突。在西部土地資源開發中，既存在地方政府的攫取行為（容志，2010），也有由中央優惠政策產生的一些隱患和問題。

（1）一些城市地方政府大規模圈地導致城市無序蔓延和資源浪費。地方政府官員有增加地方財政收入和增加升遷幾率的雙重激勵，從而熱衷于招商引資，擴大城市規模，促進經濟增長，而現行土地管理制度為地方政府的增長競爭行為提供了可突破的空間，因此，地方政府間的“占地競賽”普遍存在（羅必良 等，2014）77。一些城市地方政府利用對本地國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃的制定權，利用各種規劃間存在一定的位階混亂特性，突破國家土地利用總體規劃限制，大規模圈地，通過土地價格“剪刀差”獲取土地財政收入，通過廉價出讓土地吸引投資，導致城市無序蔓延，浪費土地資源（程雪陽，2013）。

（2）一些地方因建設肆意侵占耕地而致耕地數量減少或質量下降。近年來，西部耕地數量減少，城鎮建設占用是主因。這類占用耕地中有相當部分屬于未批先用、非法占用，有些并未真正開發，而是被長期閑置和撂荒，而數量眾多、面積驚人的開發區和大學城占用耕地量不容小視（閔登 等，2014）。西部耕地質量也有下滑趨勢。由于中央在土地用途變更和基本農田質量標準方面規定模糊，地方政府在保持耕地總量動態平衡方面有很大的操作空間，可一方面占用優質耕地去招商引資，另一方面又不斷對劣質土地進行復墾，補充的耕地質量卻大大下降，甚至出現“基本農田上山下水”現象（程雪陽，2013）。地方政府違紀侵占耕地的根源在于農地產權制度的殘缺，土地市場改革滯后。受征用補償和土地出讓收益間巨大利差的驅動，一些地方政府置耕地保護責任于不顧。雖然中央政府的土地監察有助于減緩地方政府行為，但并不顯著（羅必良 等，2014）。

（3）一些地方土地管理部門存在權力過于集中和濫用等問題。2006年國家建立了跨區域的土地督察制度，土地監察權力上收至國務院，由國土資源部代理。然而，中央政府的監察具有事后性和“運動式”應急反應性，主要靠道德教化、政黨紀律或者嚴厲的行政懲罰措施進行約束，且主要關注于經濟發達地區，而忽視了中西部省區不斷加劇的“占地競賽”（羅必良 等，2014）。土地監察制度本身存在缺陷，無法從根本上解決地方政府的土地違法問題，最終導致地方土地管理部門工作人員權力過大和權力濫用，表現為隨意劃撥、征收和批租土地而滋生尋租、土地資源浪費、農民權益受損等問題。

（4）地方政府在土地產權制度改革方面缺乏因地制宜的創新。完善土地產權制度，是實現土地資源優化配置的需要。西部地區不同的省區、同一省區內不同地區的生產力狀況和經濟發展水平不同，地方土地管理部門應在土地法律框架內，適應本地區實際，因地制宜地探索土地產權制度改革模式。然而，目前許多地方土地管理政策追求固定模式，缺乏創新，不太適應本地實際，從而影響生產經營者的開發積極性。

四、中美西部土地資源開發的比較

1.開發的背景和目標有相似之處

（1）開發背景的相似之處。其一，兩者都是在發展市場經濟的背景下進行的。美國是市場經濟國家，西部土地資源開發是在市場經濟背景下進行的；而中國正在發展社會主義市場經濟，在此背景下進行的西部土地資源開發，不可能也不能采用過去的計劃經濟模式，而是逐步探索市場化開發之路。其二，兩者都面臨開發初期西部與東部發展很不平衡的現實。美國西部開發初期，人們的活動范圍主要集中在東部地區，西部只有印第安人的部落和為數不多的獵人、毛皮商人和拓荒者，移民定居點很少且分散。東部相對發達，人口較多且正在膨脹，土地資源較稀缺；而西部人煙稀少，土地資源豐富。與美國類似，在中國西部大開發之初，東部較發達，人口密集，土地資源稀缺；而西部地域廣闊，土地資源豐富，但發展遠遠落后于東部（黃永芳，2015）。1999年，西部GDP占全國的18.71%，東部占60.57%，兩者差距達41.86個百分點。西部人均GDP為4 284元，低于全國平均水平6 534元，與東部差距高達6 485元。西部擁有全國的71.57%的土地和28.94%的人口，人口密度僅為52人/平方公里；而東部擁有全國11.07%的土地和37.2%的人口，人口密度高達433人/平方公里。

（2）開發目標的相似之處。美國西部土地資源開發的目標在于推進人口、資金和技術等其他要素向西部地區合理流動，為縮小西部同東部之間發展的差距、實現區域協調發展乃至國家現代化創造條件或奠定基礎。中國西部土地資源開發的目標與美國有相似之處。在中國西部大開發初期，西部與東部發展極不平衡，過大的區域差距是中國經濟社會發展的不穩定因素，也會制約東部乃至全國國民經濟的可持續發展。土地資源豐富是西部的最大優勢，只有開發好西部土地資源，以此吸引其他要素向西部流動，才能實現區域協調發展乃至國家的可持續發展。

2.開發的基礎與環境有所不同

（1）開發面臨的土地資源基礎和土地生態環境有所不同。美國西部在開發之初基本上處于原始狀態，氣候適宜，土壤肥沃，除有少數山區沙漠，大部分都是無際無涯的綠色耕地，許多地方土地資源條件比東部還要好。中國西部大開發時，西部已有悠久的發展歷史，生態環境已遭到一定的破壞，土地資源質量總體上比東中部差。西北大部分地區干旱少雨，土地貧瘠，植被覆蓋率低；西南部多高原、山地和丘陵，宜農平原少，耕地數量少且質量不高（韋偉，2006）。西部部分地區甚至沙漠化、荒漠化嚴重，不適宜人類居住，生態環境十分脆弱。相對而言，中國西部土地資源開發面臨較薄弱的土地資源基礎，較脆弱的土地生態環境。

（2）開發面臨的社會制度環境有所不同。美國是實行生產資料私有制的資本主義國家，中國是以生產資料公有制為基礎的社會主義國家。中國目前仍處于社會主義初級階段，正在發展社會主義市場經濟，實行以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。這決定了中美西部土地資源開發面臨不同的社會制度環境。美國可以將西部國有土地私有化，中國必須在維護土地所有權公有性質的前提下，進行土地產權制度等方面的市場化改革，制定并實施符合中國國情的西部土地資源市場化開發政策和措施。endprint

3.開發的手段各有側重

兩國政府在西部土地資源開發中均采用了法律手段、經濟手段和行政手段，但各有側重。

（1）美國西部土地資源開發中主要運用法律手段和經濟手段。美國政府以土地法令的頒布為先導，主要通過法律手段和經濟手段對土地資源開發進行引導和管理。其一，法律手段起統領作用。1785年和1787年的兩大土地法令開啟了西部土地資源開發進程，“其進步性不亞于同時問世的美國憲法”（張友倫，1993b）。這兩大土地法令適應建國之初的財政困難狀況，對西部土地國有化、建州及設立土地局經辦土地出售等作出具體規定，法律手段中蘊含了經濟手段和行政手段。針對土地法令實施過程中產生的問題，聯邦政府多次進行調整和修訂，逐步放寬西部土地出售政策，甚至頒布《優先購買權法案》正式承認先占權。之后，聯邦政府適應西部開發的需求，適時頒布了一些新的土地法令。典型的如：為促進西部農業開發、州立農學院的發展和鐵路建設，于1862年頒布《宅地法》《莫里爾農業學院土地贈與法》和《太平洋鐵路法》；為加強西部土地資源的治理保護和綜合利用，1930年代以來頒布《土地資源保護法》和《聯邦土地資源分類和多功能利用法》等。通過頒布新的土地法令為政府調整開發的經濟手段和行政手段提供法律依據。其二，經濟手段是與法律手段有機結合的主要開發手段。在1862年以前的土地法令框架下，聯邦政府主要采用了出售土地、向州政府贈地和發放軍人土地憑證等經濟手段，州政府主要采用出售獲贈土地、州屬公地轉讓、減免公司稅收、發行政府債券、認購公司股票和海外債券擔保等經濟手段。從1862年到1930年代前頒布的以《宅地法》為標志的西部土地法令，使政府開發的經濟手段由出售土地為主轉變為贈地為主，聯邦政府除了向農民贈地和廉價售地、向州政府和鐵路公司贈地外，還采用了發放抵押貸款、允許公司發行股票等經濟手段。在1930年代以來頒布的西部土地法令中，政府主要采用價格補貼、差別稅率、開發權轉讓等經濟手段來推進土地資源的保護與綜合利用。其三，行政手段起輔助作用。政府也采用了一定的行政手段，包括機構的設立，贈地時指定土地和售地款項的用途及附加條件，實行生產控制以保護土壤等，但行政手段只起輔助作用。

（2）中國西部土地資源開發中側重于運用行政手段。在中國西部土地資源開發中，行政手段較多，經濟手段不足，法律手段弱化。在行政手段方面，全國各地區類似，中央政府制定國家土地利用總體規劃，然后將其分解為年度計劃，層層下達給地方政府，并對地方政府的行為進行行政監督，地方政府則對轄區土地資源進行具體開發管理。形成了城市土地國有、政府通過征地等對農村集體土地實際控制的制度安排，以及由中央政府制定土地利用計劃后逐級下達、實際由地方政府完成的土地開發模式（豐雷 等，2013）。在西部土地生態建設、耕地保護和建設用地保障等各個方面，都體現了自上而下的政府計劃管理和行政監督。從經濟手段來看，中央政府實施財政轉移支付和金融信貸支持等優惠政策，以推進土地生態建設；通過增加土地整理復墾資金投入、全額下撥上繳的新增建設用地土地有償使用費及收繳非農業建設占用耕地稅費等經濟措施，支持耕地保護；對西部建設用地在一些方面實行稅費和用地出讓金優惠，地方政府也實施了一些配套措施。但從滿足西部大開發對土地產權配置市場化的要求及推進西部土地資源保護與綜合利用的要求來看，經濟手段的作用效果有限。在法律手段方面，中央政府在《中華人民共和國土地管理法》等全國性的土地法律框架下進行西部土地資源開發管理，沒有專門針對西部的土地管理和監督立法。

4.開發的機制有本質的差異

（1）美國西部土地資源開發機制是政府與市場有機結合型的。美國西部土地資源開發是在土地法令統領下的市場化開發過程。政府在土地法令框架下，以經濟刺激措施和行政權力對市場進行引導，政府行為主要通過市場機制實現。1862年以前，土地法令規定了以出售為主、輔之于發放軍人土地憑證和向州政府贈地的土地資源開發方式，其中的“現金支付”與“大塊出售”的要求及發放軍人土地憑證，促進了土地投機市場的較快發展；聯邦政府多次調整土地出售法令，減少出售面積，放松付款條件，甚至頒布《優先購買權法案》以承認移民先占權，以及向州政府贈地資助西部交通基礎設施建設和教育發展，均有利于土地市場的發展。1862年以后到1930年代前，根據以《宅地法》為標志的一系列西部土地法令，聯邦政府向農民、州政府和鐵路公司贈地，使大量土地投入市場并與其他要素有機結合；政府在土地法令框架下實施的減免稅收、發放貸款、發行債券等諸多手段，則通過市場的作用將大量私人資本引入土地資源開發活動中。1930年代以來，《土地資源保護法》等土地法令的頒布，賦予聯邦政府和州政府采用生產控制、價格補貼、差別稅率、開發權轉讓等手段，這些手段也主要是通過市場作用推進土地資源保護與綜合利用。

（2）中國西部土地資源開發機制是中央政府—地方政府主導型的。在中國西部土地資源開發中，中央政府在計劃指標式的管理和政治考評機制等傳統治理模式下，讓地方政府壟斷土地一級市場，通過地方政府實現對于土地市場的控制。這樣，決定非農用地供給，進而決定城市化進程和經濟增長的力量，主要是政府而非市場，地方政府得到了土地出讓金并逐漸患上了“土地財政依賴癥”，真正的土地市場卻遙遙無期（程雪陽，2013）。其原因可能在于，除政府以外的其他土地權利人都尚未成為土地市場的主角，不僅如此，其他土地權利人的利益有時、在有的地方可能由于地方政府的攫取行為而受損。地方政府對城市居民房屋的低價位拆遷，損害城市國有土地使用權人利益；地方政府搞鄉鎮、村莊規劃，最終導致的結果可能是農民“上樓致貧”而不是致富，是推動土地的高速城市化而非人的城市化（北京大學國家發展研究院綜合課題組，2010）。

五、啟示與建議

總體上看，美國西部土地資源開發取得了成功，盡管1930年代前的開發產生了生態環境破壞等后果，之后不得不極力應對。中國西部大開發時間不長，西部土地資源開發在短期內取得了明顯成效，但目前仍存在一些問題。中美西部土地資源開發的背景和目標有相似之處，基礎與環境有所不同，手段各有側重，機制則有本質的差異。推進中國西部土地資源開發，不能照搬美國的做法；但美國西部土地資源開發的經驗和教訓具有重要的借鑒價值和警示意義，給深入推進中國西部土地資源開發帶來如下啟示。endprint

1.貫徹“協調”和“綠色”發展理念，以美國教訓為戒統籌兼顧土地資源的利用與保護

1930年代前，由于土地法令不夠不完善，美國西部土地資源開發對生態環境造成了破壞。1862年前以出售土地為主要內容的土地法令的實施，導致租佃農和被租種的土地比例偏高，加之土地租賃制度的缺乏或不完善，大量租佃農地未能很好實行水土保持措施（嚴金明，2001）。1862年以后至1930年代前實施的以贈地為主要內容的土地法令，缺乏合理利用和保護土地資源的相關內容，進一步加深了對土地資源的掠奪式開發。如《宅地法》規定移民獲得土地所有權須有5年耕種期限，但未規定耕作方式，導致不少移民在耕種期限里采用了最粗放的耕作方式，甚至在大平原區半干旱和貧瘠土地上采用與東部濕潤區相適應的耕作方式，使大片農田變成了沙土荒地。

盡管1930年代以來美國加強了對西部土地資源的治理保護和綜合利用，并取得了成功，但美國所走的這種“先開發后治理”的道路畢竟付出了財力等方面的巨大代價，留下了深刻的教訓，具有警示意義。深入推進中國西部土地資源開發，必須深刻銘記和進一步吸取這一教訓，深入貫徹協調發展、綠色發展的理念，在健全土地法律的基礎上，繼續抓好土地生態建設，加強對土地資源的綜合利用，實現土地資源利用與保護的統籌兼顧，推進生態文明。

2. 進行土地法制創新，以健全的土地法律統領土地資源開發過程

以土地法令統領土地資源開發過程，是美國西部土地資源開發成功的一條重要經驗。1930年代前美國頒布的以出售或贈地為主要內容的土地法令，既滿足了美國政府希望盡快開發西部國有土地的需要，也為移民大軍“西進”提供了制度保障（李美嬌 等，2015）。1930年代以來，隨著城市化進程加快及西部荒漠化問題日益嚴重，美國政府頒布了一系列限制土地過度開墾、放牧和采伐及促進土地資源綜合利用的土地法令，取得了良好效果。中國是在發展社會主義市場經濟的背景下進行西部大開發，市場經濟本質上是法治經濟，推進西部土地資源開發，須貫徹創新發展理念，以美國經驗和教訓為鑒，進行土地法制創新。

一方面，要適應西部土地生態建設和土地產權配置市場化要求完善土地管理立法。基于美國經驗和教訓，將加強土地生態建設和多功能綜合利用與推進土地產權配置市場化改革有機結合起來，修改現有的土地管理法，或在現有法律的基礎上制定《西部土地資源分類和多功能利用法》《西部荒蕪土地法》等專門土地法律，對各類土地的各項權益，包括所有權、發展權、使用權、租賃權、抵押權、轉讓權、地上權、地下權等，作出明確的主體、行權期、時間和條件等諸多方面的法律界定；特別是要對土地的租賃期限和用途管制，對農民土地權利及其行使和保護，作出合理規定，細化土地制度。這樣做，一是為培育土地市場主體創造前提，推進土地市場建設和土地產權的高效、合理流轉，提高土地資源開發效率；二是有利于形成由市場決定土地產權價值的機制，從源頭上遏制地方政府違規征收、拆遷和隨意規劃行為，避免農地不合理流失和土地資源浪費，保障相關行為主體合法權益；三是鼓勵人們到西部植樹種草、整治和利用“四荒”，推進土地生態建設和多功能最優綜合利用。

另一方面，要基于規范地方政府土地管理行為的要求加強土地管理監督立法。地方政府對西部土地資源開發行使具體的管理權，這種管理權應是法律所賦予的，其實施亦應受法律的監督，這也是美國西部土地資源開發成功的一條經驗。目前，中國地方土地管理部門因監督機制不健全而存在權力過于集中和濫用等問題，中央政府的監督仍主要限于行政手段，靠道德教化、政黨紀律或嚴厲的行政懲罰措施進行約束，效果有限。應加強土地管理監督立法，健全各項監督法律，對各種監督的權限、范圍、方式和程序等作出明確規定，使監督工作有章可循。

3. 推動政府職能轉變和創新，充分發揮市場機制在土地資源開發中的決定性作用

市場機制是市場經濟的動力之源。充分發揮市場配置土地資源的決定性作用，使市場機制這只“無形之手”與政府作用這只“有形之手”相得益彰，形成耦合動力，是社會主義市場經濟的優勢所在，也是經濟發展新常態的一個應有之義。美國西部土地資源開發是在政府推動下依賴私人投資進行的，充分發揮了市場機制的力量，提高了土地資源開發效益，較好地實現了土地資源的優化配置。目前中國西部土地資源開發仍以政府為主導，政府的指導、監督和管理雖有利于開發的有序進行，但影響開發效率，不利于調動人的積極性和創造性，不能充分發揮市場機制應有的作用。為此，需要貫徹“創新發展”和“開放發展”的理念，在推動政府職能轉變和創新、調整完善并嚴格執行土地管理立法的前提下，大力推進西部土地市場體系建設：培育和發展獨立于政府的土地價格評估機構和土地糾紛仲裁機構等，建立西部土地交易所，保證西部土地產權交易在法律規定的框架內按市場經濟規律運行，形成土地承包經營權流轉市場和城鄉統一的建設用地市場。

4. 改革政府行政管理體制，構建土地資源開發中合理的中央—地方政府分權關系

在美國西部土地資源開發中，聯邦政府和州政府都發揮了不可或缺的推動作用，主要是從宏觀上創造開發的環境和條件，包括制定法律政策、推動開發活動、規范開發行為、對交通等基礎設施建設及教育發展等給予直接援助等；而且，聯邦政府和州政府之間形成了合理的分工合作關系，聯邦政府與州政府的權力邊界非常明晰，兩者間不僅有縱向的委托代理關系，更多的是橫向分工關系。也就是說，關于西部土地資源開發事項，有不少是聯邦政府直接承辦、不委托州政府的，或者是由聯邦政府承辦、州政府協助的。

目前，中國中央政府在土地資源開發上有多重目標，并希望在這些常常相互沖突和很難協調的目標間找到平衡（程雪陽，2013），導致土地資源開發中中央—地方關系具有“多任務委托代理”特征，中央政府與地方政府的權力邊界不清晰和不固定，地方政府傾向于選擇執行激勵強且易考量的土地資源開發任務（豐雷 等，2013），這是中國西部土地資源開發效率不高的重要原因。對西部土地資源開發，中央政府要進一步落實創新發展理念，除了完善法治、尊重市場外，還要遵循行政管理規律，改革政府行政管理體制，放松管制，加強治理，理順與地方政府的分權關系，進而著力增進人民福祉，實現共享發展。借鑒美國經驗，中央政府需要據西部社會經濟發展水平和資源稟賦條件，明確與地方政府的分權邊界，緩解乃至避免與地方政府間在土地資源開發上的利益沖突，提高開發效率。可將西部土地資源開發事務分為由中央政府承辦的、由中央政府承辦且地方政府協助的、由地方政府承辦且中央政府資助的、只由地方政府承辦的等類型，明確劃分中央政府與地方政府的事權，在此基礎上合理配置財權及其他權利，并以法律形式規定下來。endprint

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