上海自貿區運行的創新經驗及推廣路徑研究①

蘇州健雄職業技術學院 周曉娟 王海燕

上海自貿區運行的創新經驗及推廣路徑研究①

蘇州健雄職業技術學院 周曉娟 王海燕

作為中國改革開放的新高地、自貿試驗區的“領頭羊”，上海自貿區在正式運營的三年多來，始終堅持以制度創新為核心任務，簡政放權、優化服務，在投資、貿易、金融、事中事后監管等領域積極探索，積累了一批可復制可推廣的創新經驗，初步形成與國際投資貿易規則相銜接的制度創新體系。本文總結了上海自貿區建設在制度創新方面的實踐與成效，并述評了目前主要的創新經驗復制推廣模式，指出各地在復制推廣上海自貿區建設經驗的過程中，需把握科學的復制原則和精準的復制方法，推出與地方社會經濟發展相適應的創新制度，釋放“制度紅利”，形成新的經濟增長極。

上海自貿區 制度創新 經驗 推廣

上海自貿區是2013年8月經國務院批準設立的區域性自由貿易園區，地域上涵蓋外高橋保稅區、洋山保稅港區及浦東機場綜合保稅區等4大海關特殊監管區域，面積為28.78平方公里。上海自貿區是我國在經濟新形勢下，為適應全球經濟重構面臨的新挑戰與新要求做出的重大戰略舉措，試圖探索中國經濟開放的新模式，并通過開放來倒逼制度創新與政府職能轉變，對接日新月異的國際經濟新格局。

2014年12月底，上海自貿區擴區草案獲準通過，涵蓋區域面積擴展至陸家嘴金融貿易區、金橋開發區、張江高新技術園區等，總面積為 120.72平方公里。與此同時，為推廣其試點經驗，新設的中國(廣東)、中國(天津)、中國(福建)3個自貿試驗區也于2015年4月正式掛牌運行。2016年9月，黨中央、國務院決定在遼寧省、浙江省等地新設7個自貿試驗區，這意味著我國自貿區建設進入了試點探索的新航程。

1 上海自貿區制度創新的實踐與成效

作為中國改革開放的新高地、自貿試驗區的“領頭羊”，上海自貿區在正式運行的3年多來，始終堅持以制度創新為核心任務，簡政放權、優化服務，在投資、貿易、金融、事中事后監管等領域積極探索，積累了一批可復制可推廣的創新經驗，初步形成與國際投資貿易規則相銜接的制度創新體系。

1.1 投資管理體制持續深化

(1)以“負面清單”為核心，構建開放透明的投資管理制度。2013年10月，上海自貿試驗區率先在外商投資的準入領域實行了“負面清單”制度，成為制度創新的重要亮點，其中共包含190條管理措施。2014年6月，上海市人民政府對該清單進行修訂，按國際通行的內外資一致原則制定并發布了2014負面清單修訂版，將管理措施縮減為139條，進一步提高開放度、增加透明度，并與國際通行規則更銜接。2015年4月，國務院辦公廳頒發第三版負面清單，適用范圍擴展到福建、廣東、天津和擴區后的上海四地自貿區，由最初的190條減少至122條，徹底解除部分行業的限制，但將金融業的負面清單從第一版的5條擴展為10大類26小條，同時新增兩項“禁止”規定，而文化娛樂行業的負面清單，則從2013年的12條擴充至24條。

(2)創新外商投資備案制度，增強市場活力。上海自貿區借鑒國際通行規則，對外商投資試行準入前國民待遇。依據內外資一致的原則及國際有關規定，對“負面清單”之外的領域，將外商投資項目由“核準制”、外商投資企業合同章程審批分別改為“備案制”及備案管理，并深化商事登記制度，完善企業準入“單一窗口”制度，優化審批流程，逐步形成了與國際接軌的外商投資管理制度。

1.2 貿易監管制度創新成效顯著

(1)實行國際貿易“單一窗口”制度。上海自貿區著力建設與海關、檢驗檢疫、海事等口岸監管部門的聯動機制，構建區內業務綜合管理服務平臺，實現監管、運輸和物流等部門聯合的信息共享、監管互聯和執法互助的“單一窗口”管理運作模式，企業只需在網上平臺一次性注冊登記，便可辦理國際貿易及運輸相關手續，極大方便了區內企業，并有利于海關監管部門有效監管。

(2)建立“一線放開、二線安全高效管住”的新型海關監管制度。“一線放開”是指海關對境外入區的貨物實行備案管理，允許貨物在區、港之間自由流通。 “二線管住”是指海關必須依據海關法的規定，對區內與境內區外流通的貨物征收相應的稅款，并對出區貨物實行嚴格監管，防止走私。同時，海關與檢驗檢疫聯動，對流通貨物實施“一次申報、一次查驗、一次放行”監管試點，簡化手續，促進區內人員與貨物的高效流動，有利于對外經濟貿易的發展。

(3)探索貨物狀態分類監管制度。海關通過制定監管方案和操作規范，針對生物材料、易燃易爆等高風險物品，為確保貿易安全，實行企業分類、產品分級、安全評估的動態監管制度，最大限度地消除安全隱患，確保貿易安全。為有效防御貿易風險，將逐批審批的管理模式調整為年度審批，主要以單個項目或單類產品為審核對象，企業提交材料的周期調整為一年。此外，上海自貿區開展“國際中轉集拼監管”及國際中轉集拼業務試點，并積極準備國際船舶登記業務試點，有利于推動上海“國際航運中心”建設。

1.3 金融開放創新舉措穩步推出

(1)金融制度創新框架體系基本形成。2013年上海自貿試驗區成立以來，人民銀行、銀監會、證監會和保監會，為持續推動上海自貿區金融開放創新、增強金融服務功能，構建宏觀審慎、風險可控的金融制度框架和監管模式，包括自由貿易賬戶體系、投融資匯兌便利、人民幣跨境使用等5方面制度，為自貿區的金融創新提供了寬松適宜的環境。2015年10月以來，為具體明確上海自貿區金融開放的重點方向和領域，上海市人民政府與一行三會共發布了進一步推進自貿試驗區金融開放創新的40條意見及相關細則3個。

(2)金融服務功能初步顯現。三年來，區內金融機構根據實體經濟需求，先后發布了涉及自由貿易賬戶功能拓展、跨境金融服務創新、綜合金融服務模式創新等各個領域的六批共65個金融創新案例，并將金融改革的經驗，復制推廣至廣東、天津、福建三個自貿區。數據顯示，在自貿區強化輻射作用下，2015年浦東新區的金融業增加值為2055.89億元，同比增長24.9%；浦東新區金融業增加值占全市的比重高達50.7%，占新區生產總值的26%，極大地促進了上海國際金融中心的逐步形成。

(3)金融監管與風險防范機制不斷推進。上海自貿區積極探索適應新形勢的金融風險管理模式和操作方法，針對自由貿易賬戶，實行自貿區分賬核算業務風險審慎合格評估工作機制，并針對區內銀行業建立相對獨立的統計和檢測體系，定期從自貿區業務和機構兩個維度采集數據和監管信息。同時，為維護自貿區平穩健康發展，為金融開放保駕護航，建立了自貿區金融機構反洗錢、反恐怖融資工作機制。

1.4 嚴密高效的事中事后監管體系逐步形成

為加快政府職能轉變，上海自貿區轉變事前監管模式，率先實行事中事后監管機制，通過執行安全審查、反壟斷審查、社會信用體系、企業年度報告公示和經營異常名錄、信息共享和綜合執法、社會力量參與市場監管等6項制度，維護市場交易安全，降低制度性交易成本。該監管制度創新了政府管理模式，有利于營造符合國際通行慣例的經營環境，增強對高端企業及人才的吸引力，進一步激發上海自貿區市場的發展活力，提高影響力。

2 上海自貿區制度創新經驗推廣的路徑分析

2016年11月，國務院最新發布的《國務院關于做好自由貿易試驗區新一批改革試點經驗復制推廣工作的通知》(國發〔2016〕63號)指出“自貿試驗區可復制、可推廣的新一批改革試點經驗將在全國范圍內復制推廣”，其中在全國范圍內復制推廣的主要有投資管理領域3項、貿易便利化領域7項及事中事后監管措施2項，另包括“大宗商品現貨保稅交易”、“海關特殊監管區域間保稅貨物流轉監管模式”等7項在海關特殊監管區域復制推廣的改革事項。

縱觀上海自貿區成立以來的各類文件，可發現其創新經驗復制推廣主要采用 “以點帶面，點面結合”的模式，此處的“點”是指“自貿區”本身或海關特殊監管區域等經濟園區，“面”指全國范圍或自貿區及經濟園區所在的城市區域，主要模式可概括為4種：第一種模式是以上海自貿試驗區試點整體為樣本進行復制推廣，即將上海自貿區的經驗在第二批自貿區中進行復制推廣。二是全國復制推廣模式，即在自貿區先行先試，成熟后在全國范圍內推廣復制，以服務于國家整體開放戰略與經濟結構轉型調整的需要，比如，由上海自貿區試行、短期內即快速推向全國的注冊資本認繳制度。三是特定區域復制推廣模式，即有些政策具有一定的特殊性，不適合在全國范圍推廣，但可以在海關特殊監管區等符合要求的特殊區域先行復制、推廣。四是上海本區域復制推廣模式，即在金融等特定領域承擔國家先試先行職能，而必須與上海“四個中心”建設緊密結合，只能在上海全市區域內復制推廣的，不適合在全國范圍推廣。比如2014年3月，小額外幣存款利率上限放開先在上海自貿試驗區落地試點，隨后于6月擴圍至整個上海市實施。

此外，依據中國“園區經濟”的歷史與現實特征，為進一步提升和發揮各地經濟園區(主要包括經濟技術開發區、高新技術產業開發區、工業園區、科技園區、邊境合作區、出口加工區、保稅區、保稅港區、綜合保稅區、保稅物流園區、跨境工業園區等多種類型)的載體作用，可實施“梯度對接戰略”模式，即由上海自貿區接軌國際標準，進行制度改革創新，先行先試，由各地經濟園區為載體對接上海自貿區，進行模仿創新，試行實施，形成相對成熟的經驗模式后在全國范圍復制推廣，實現自貿區創新經驗的梯度復制，有效防范風險。在復制過程中，各經濟園區可根據各自比較優勢發揮戰略載體作用。如海關特殊監管區域可直接復制自貿區制度創新成果，而經濟開發區與高新區等其他類型經濟園區，依據各自的歷史基礎和現實優勢，重點復制投資管理制度、金融創新制度等方面經驗。

3 結語

上海自貿區在運行三年多來，取得有目共睹的諸多成績，積累了在貿易管制制度、金融創新制度等方面的創新經驗，有利于構建一個更為開放、公平和公正且符合國際投資貿易新規則的企業運行環境，但作為中國改革開放的“試驗田”，有其政策及地域上的特殊性。因此，各地在復制推廣上海自貿區建設經驗的過程中，必須對其進行全面檢視，把握科學的復制原則和精準的復制方法，在吸收上海自貿區“四項制度創新”的基礎上，結合自身實際，推出與地方社會經濟發展相適合的創新制度，釋放“制度紅利”，形成新的經濟增長極。

[1] 陳麗芬.中國(上海)自貿區運行分析及復制推廣路徑[J].商業時代,2014(30)．

[2] 李魯,張學良.上海自貿試驗區制度推廣的“梯度對接”戰略探討[J].外國經濟與管理,2015(2)．

[3] 沈開艷,徐琳.中國上海自由貿易試驗區:制度創新與經驗研究[J].廣東社會科學,2015(3).

[4] 竺彩華,李鋒.上海自貿區建設的主要成就與問題分析[J].亞太經濟,2016(1)．

F127

：A

：2096-0298(2016)12(c)-102-02

江蘇省高校哲學社會科學研究一般項目“創新驅動視角下蘇州加快對接上海自貿區的對策研究”(2015SJD607)。

周曉娟(1982-)，女，浙江永康人，副教授，碩士，蘇州健雄職業技術學院，主要從事高職教育、區域經濟方面的研究；

王海燕(1977-)，女，江蘇太倉人，副教授，碩士，蘇州健雄職業技術學院，主要從事高職教育、物流管理方面的研究。