土地利用規(guī)劃綱要，結(jié)構(gòu)與布局的優(yōu)化

付曉英++周緣

城鎮(zhèn)化進(jìn)程與耕地、農(nóng)田保護(hù)之間存在著先天矛盾，而土地利用規(guī)劃綱要調(diào)整方案的出臺是針對現(xiàn)實(shí)矛盾做出的重要調(diào)整。

今年6月底，經(jīng)國務(wù)院同意，國土資源部會同相關(guān)部門組織編制的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020）調(diào)整方案》印發(fā)實(shí)施，對全國及各省（區(qū)、市）耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模等指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，并對土地利用結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行優(yōu)化。

《調(diào)整方案》要求堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。在耕地調(diào)整方面，按照堅(jiān)守18億畝耕地保護(hù)紅線，確保實(shí)有耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量不下降的要求，到2020年，全國耕地保有量為18.65億畝。在基本農(nóng)田調(diào)整方面，按照基本農(nóng)田數(shù)量和布局基本穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先保護(hù)的原則，規(guī)劃期內(nèi)，確保全國15.46億畝基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高。而關(guān)于建設(shè)用地的調(diào)整，按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度，到2020年，全國建設(shè)用地總規(guī)模為4071.93萬公頃（6.1079億畝）。在土地利用結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化方面，在落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)和保持現(xiàn)有基本農(nóng)田布局總體穩(wěn)定的前提下，對基本農(nóng)田布局優(yōu)化調(diào)整，將城市周邊、道路沿線和平原壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田，提高基本農(nóng)田質(zhì)量;在對建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整時(shí)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，建設(shè)用地安排要避讓優(yōu)質(zhì)耕地、河道灘地、優(yōu)質(zhì)林地，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間;積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，嚴(yán)格控制超大城市、特大城市用地規(guī)模，合理安排大中小城市用地;以農(nóng)村土地綜合整治為抓手，促進(jìn)農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中;合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，保障水利、交通等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施用地，優(yōu)先安排社會民生、脫貧攻堅(jiān)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以及國家扶持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。

此番調(diào)整后，全國在2006年到2020年使用的建設(shè)用地指標(biāo)發(fā)生了顯著變化，建設(shè)用地面積增幅高達(dá)65%;而耕地保有量與基本農(nóng)田保護(hù)面積這兩項(xiàng)耕地指標(biāo)在總量上基本保持不變，但不同地區(qū)的指標(biāo)分配結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，如北京、上海、江蘇、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積明顯降低，而東北地區(qū)的耕地指標(biāo)則相應(yīng)上調(diào)，如黑龍江耕地保有量指標(biāo)由1163.20萬公頃增加到1387.13萬公頃;基本農(nóng)田保護(hù)面積從1017.60萬公頃增加到1109.73萬公頃。

在距離2020年僅剩4年之際，國土資源部出臺土地利用規(guī)劃綱要調(diào)整方案，此舉引發(fā)了業(yè)內(nèi)很多關(guān)注和討論，這是否意味著國家對土地利用規(guī)劃和政策思路在悄悄發(fā)生變化？為此，我們采訪了清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授譚縱波，對調(diào)整方案進(jìn)行解讀。

三聯(lián)生活周刊：6月底，國土資源部發(fā)布了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020）調(diào)整方案》，對全國及各省耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模等指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整，為什么會在這時(shí)候出臺新的調(diào)整方案？

譚縱波：首先需要說明的是我本人的專業(yè)領(lǐng)域是城鄉(xiāng)規(guī)劃，更多的是從城鄉(xiāng)規(guī)劃的角度來看待土地利用總體規(guī)劃。

按官方的說法，調(diào)整方案的出臺主要目的是適應(yīng)、把握和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，維護(hù)國家糧食安全;提高土地資源節(jié)約集約利用水平，保障“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地需求;優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，為全面建成小康社會提供堅(jiān)實(shí)的資源保障。

我的理解是，經(jīng)過“十八大”三中、四中、五中全會以來市場經(jīng)濟(jì)、依法治國、新型城鎮(zhèn)化等新的理念的推進(jìn)，土地利用規(guī)劃也按照新的目標(biāo)導(dǎo)向做出了調(diào)整。

云南省西疇縣的村民在收割水稻

中國目前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景是快速城鎮(zhèn)化，而非依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和農(nóng)業(yè)的進(jìn)步，這當(dāng)然不是說農(nóng)業(yè)不重要，而是中國現(xiàn)階段發(fā)展的核心矛盾不是農(nóng)業(yè)，而是城鎮(zhèn)化。既然城鎮(zhèn)化是帶領(lǐng)國家發(fā)展的動力，那它需要有足夠的空間去釋放動力。所以，一部分國土空間毫無疑問地要用作城鎮(zhèn)建設(shè)。事實(shí)上，改革開放以來，每年有1%的人口，大約1000萬～2000萬人從農(nóng)村走向城市，相當(dāng)于歐洲一個(gè)中等規(guī)模以上國家的人口，對空間的需求是巨大的，但中國沒有相關(guān)的政策文件去正視這種發(fā)展需求，《中華人民共和國土地管理法》也沒有給予這種壓力正面的釋放。

有壓力就要釋放，管是管不住的，所以在管理過程中會出現(xiàn)諸多問題。現(xiàn)實(shí)的矛盾導(dǎo)致地方政府在實(shí)施土地利用總量控制的過程中，或多或少、被迫無奈會出現(xiàn)這樣一種情況，即文字、數(shù)字和實(shí)際情況發(fā)生偏離。對于中央來說，保護(hù)耕地是一個(gè)原則問題，但落實(shí)到具體的基層的開發(fā)建設(shè)的過程中，總得想辦法把城鎮(zhèn)化的壓力釋放出來。調(diào)整方案出臺后，大幅提高了一些建設(shè)用地的指標(biāo)，很大程度上是因?yàn)樵瓉淼闹笜?biāo)不合理，現(xiàn)實(shí)的用地規(guī)模已經(jīng)突破了原有的規(guī)劃，調(diào)整是讓指標(biāo)和實(shí)際情況更加吻合。

三聯(lián)生活周刊：此次的調(diào)整方案中，不同省份地區(qū)的用地指標(biāo)呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性變化，北京、江蘇、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地指標(biāo)都進(jìn)行了下調(diào)，東北地區(qū)的耕地指標(biāo)則相應(yīng)上調(diào);河北的建設(shè)用地上調(diào)了188%，而北京的建設(shè)用地指標(biāo)卻是下調(diào)的，這在大城市中非常罕見，不同地區(qū)之間用地指標(biāo)的增減調(diào)整是出于怎樣的考慮？

譚縱波：土地利用究其根本是一個(gè)國土空間如何科學(xué)、高效、合理利用的問題，在可以預(yù)見的未來，960萬平方公里是不會增加的，所以這是一個(gè)在固定的盤子里如何劃分比例的問題。資源一定是被配置在最高效的地區(qū)，大城市的土地使用效率高于中小城市，更遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)，要正視這個(gè)問題。

因此，從現(xiàn)實(shí)角度看，把耕地指標(biāo)分配在大城市周邊是不太劃算的，大城市周邊地區(qū)，享受著交通的便利和產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、服務(wù)的外溢，同樣面積的土地用作農(nóng)田所付出的機(jī)會成本遠(yuǎn)高于偏遠(yuǎn)地區(qū)。而耕地指標(biāo)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌，重要的是保證總量不減少，以此確保糧食安全。至于耕地如何布局本來就有調(diào)整的余地。大城市的耕地面積本身就非常有限，比如北京、上海各自只有20萬公頃的耕地，而黑龍江省的耕地面積有1000多萬公頃，因此，從全國來看，讓農(nóng)業(yè)地區(qū)來分擔(dān)發(fā)達(dá)城市地區(qū)的耕地指標(biāo)是相對優(yōu)化的資源配置方式。

對于北京的建設(shè)用地指標(biāo)下調(diào)，我們可以從兩個(gè)角度來分析。首先，北京在土地利用方面確實(shí)存在效率低下的問題，對比一下上海內(nèi)環(huán)和北京三環(huán)路內(nèi)的高樓密度就能看出來，當(dāng)然，這里面存在北京歷史文化名城保護(hù)的問題，但用地效率低也不可否認(rèn)。另外，這也是疏解北京非首都核心功能的政策要求。至于河北的建設(shè)用地大幅度增加，我認(rèn)為是與京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)相關(guān)，北京的非首都核心功能疏解出去，作為承接地的河北必然會增加建設(shè)用地需求。

三聯(lián)生活周刊：2014年11月3日，國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》，首次明確要求為北京、上海、廣州等14個(gè)大城市劃定邊界，強(qiáng)調(diào)劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)“紅線”。今年8月，國土資源部、農(nóng)業(yè)部又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的通知》，這應(yīng)該如何理解？農(nóng)田保護(hù)與城市開發(fā)是否存在矛盾？

譚縱波：基本農(nóng)田、耕地與建設(shè)性用地之間是此消彼長的關(guān)系，先天就存在著矛盾。隨著城市的發(fā)展和擴(kuò)張，一定會占用越來越多的土地。不過，很多人在土地利用規(guī)劃方面的認(rèn)識上存在一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為城鎮(zhèn)化過程中，只有城市建設(shè)占用了農(nóng)地和林地。但事實(shí)上，除了單一城市空間的擴(kuò)展，城市之間的聯(lián)系也會更加緊密，比如說高速公路、高鐵、機(jī)場的建設(shè)，使得單一的城市之間互相聯(lián)結(jié)成為一個(gè)網(wǎng)絡(luò)。中國的城鎮(zhèn)化也不例外，從改革開放以來，中國一直都在進(jìn)行高速公路、高鐵、機(jī)場等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市之間的通達(dá)互聯(lián)在農(nóng)業(yè)社會中是不需要的，也沒有生產(chǎn)力能實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必然會經(jīng)歷這些。這些區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同樣會占用農(nóng)田耕地，這是城鎮(zhèn)化必然的結(jié)果。反過來講，為了保護(hù)耕地，是不是就不發(fā)展高鐵了？顯然這是一個(gè)悖論。根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，土地利用規(guī)劃肯定要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

至于最近國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的通知》，我個(gè)人覺得有些問題。首先，永久的定義是什么？多久能稱得上永久？我認(rèn)為根本不存在永久的問題。而更關(guān)鍵的是，中國現(xiàn)在處在快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，無論是城市本身的發(fā)展還是城市之間的聯(lián)系，都必須要占用土地資源，這是一個(gè)動態(tài)的過程，除非不發(fā)展了，否則這個(gè)動態(tài)不會停滯。

耕地很重要，城鎮(zhèn)化同樣很重要，這個(gè)矛盾是客觀存在的，不能回避。而且兩者之間的矛盾已經(jīng)非常尖銳了。上層對這個(gè)問題已經(jīng)有比較清醒的認(rèn)識和了解，但到目前為止，采用的是一個(gè)比較迂回的解決辦法。現(xiàn)在出臺的這個(gè)調(diào)整辦法也是諸多努力的一種，比如說某地的一塊區(qū)域已經(jīng)變成了城市建設(shè)用地，但在地圖上顯示的還是農(nóng)田，那就給此地再增加一些城市用地的指標(biāo)，這是應(yīng)對現(xiàn)實(shí)具體問題想出來的緩解矛盾的對策，走的是“現(xiàn)實(shí)主義”的問題解決路線。不過，從城市建設(shè)領(lǐng)域來看，我覺得雖然采用了現(xiàn)實(shí)主義的解決辦法，但是在正視城鎮(zhèn)化對國土空間的需求這方面做得還不夠。所以，從國家發(fā)展角度去考慮問題，國土資源部門一定要對國土空間有一個(gè)綜合的、通盤的考慮，正視城鎮(zhèn)化對空間的客觀需求和壓力，如果置之不理，基層執(zhí)行的時(shí)候還是會用各種各樣的方法繞開政策。

三聯(lián)生活周刊：依中國目前的發(fā)展情況來看，城市擴(kuò)張與耕地農(nóng)田保護(hù)之間的矛盾應(yīng)該如何緩解？

譚縱波：這是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的矛盾，很難真正去緩解。《調(diào)整方案》計(jì)劃2020年建設(shè)用地總規(guī)模控制在4071.93萬公頃，大致是41萬平方公里，占到國土面積的是4.27%。我認(rèn)為無論是《土地管理法》還是《土地利用總體規(guī)劃》，它應(yīng)該在大盤子里做一個(gè)切分，這是合理的，而不只是單純強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)。耕地當(dāng)然重要，但城鎮(zhèn)化也要推進(jìn)，我國的城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足5%，但超過90%的經(jīng)濟(jì)發(fā)展由它完成。城鎮(zhèn)化的紅利在于城市土地利用效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，同樣面積的土地在城市建設(shè)中發(fā)揮的作用和在農(nóng)村是完全不同的。城市的建設(shè)用地增加，農(nóng)村的建設(shè)用地相應(yīng)減少，在這個(gè)過程中是有紅利的，如果推進(jìn)合理的話，人均占有土地資源是可以降低的。

但還有一個(gè)問題是，中國二元的土地所有制度和管理制度，也就是集體所有和全民所有土地制度。這導(dǎo)致的問題是農(nóng)民進(jìn)城不完整，他沒有獲得城市居民應(yīng)有的社會福利和保障，以至于不敢放棄農(nóng)村占有的土地，就形成了一個(gè)“兩頭占”的問題。如果城市能把社會保障做好，把農(nóng)村的建設(shè)用地轉(zhuǎn)換成耕地或者非建設(shè)用地的話，城鎮(zhèn)化是有正面作用的，這是利用土地使用效率的提高來釋放土地資源，也就是《調(diào)整方案》中提到的“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。

現(xiàn)在農(nóng)村土地已經(jīng)開始流轉(zhuǎn)，它分成兩種，我們通常稱之為農(nóng)—農(nóng)流轉(zhuǎn)和農(nóng)—建流轉(zhuǎn)。農(nóng)—農(nóng)流轉(zhuǎn)是從農(nóng)田到農(nóng)田，不涉及土地性質(zhì)的改變，主要是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，比如說原先幾畝的土地效率不高，通過土地集約化連成幾百畝土地，集中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。比較關(guān)鍵的問題是原本的農(nóng)業(yè)用地向城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，這最初在成都、重慶試點(diǎn)，現(xiàn)在北京也有推進(jìn)，十八屆三中全會中提到這個(gè)問題，之后的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中明確提出“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”進(jìn)入土地市場。但是，憲法中規(guī)定土地是公有制，也就是集體所有和全民所有，這個(gè)規(guī)定沒有突破的情況下，試點(diǎn)是可以的，但我認(rèn)為要全面開展的話就會面臨法律瓶頸，它涉及中國的社會制度，在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中有所突破比較困難。所以這件事情能否理想地完成，有待觀察。

總之，要緩解兩者之間的矛盾，不能僅僅考慮一兩個(gè)方面的問題，理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)一個(gè)綜合的平衡，既考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也考慮到城市發(fā)展;既考慮到城市過大會不會帶來一些負(fù)擔(dān)，也要考慮到單純地利用行政指令遷出一些功能會不會帶來負(fù)面影響。這是一個(gè)綜合性政策，而不是解決一兩個(gè)問題，其他問題就不存在了。

三聯(lián)生活周刊：這次土地利用規(guī)劃調(diào)整方案的出臺，是否意味著國家對土地利用規(guī)劃和政策思路在悄悄發(fā)生變化？

譚縱波：在根本的土地利用規(guī)劃上，方案仍然堅(jiān)持18億畝的耕地保有量“紅線”，但是，我更愿意把18億畝理解為一個(gè)抽象的象征，這個(gè)紅線保證了國家農(nóng)業(yè)和糧食安全，具體數(shù)字是一個(gè)科學(xué)問題，不是政策問題。不過，《調(diào)整方案》的出臺，說明上層開始注意到了土地利用規(guī)劃的數(shù)據(jù)和實(shí)際情況之間的矛盾，從這個(gè)角度來看，《調(diào)整方案》的出臺是有積極意義的。