看易地扶貧搬遷土地政策的含金量

鄭子敬

易地扶貧搬遷是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的一項(xiàng)重要舉措。為滿足易地扶貧搬遷工程的迫切需要，國(guó)土資源部以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤非常之策，落實(shí)易地搬遷脫貧非常之舉，確保“十三五”開好局、起好步，實(shí)現(xiàn)易地搬遷脫貧一批，起到了“四兩撥千斤”的作用。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門同意將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)出讓收益用于償還易地扶貧搬遷的長(zhǎng)期貸款，賦予了增減掛鉤政策新的功能，使政策的含金量得到顯化。

看增減掛鉤政策與易地扶貧搬遷之間的關(guān)系

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是為優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局，緩解建設(shè)用地供需矛盾，減少新增建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量，提高土地節(jié)約集約利用水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一項(xiàng)土地管理工具。2014年以來(lái)，國(guó)家為加大對(duì)貧困地區(qū)支持，允許14個(gè)集中連片特困地區(qū)和國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣將節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，所得收益全部返還提供指標(biāo)的農(nóng)村。

增減掛鉤政策釋放四大政策紅利。增減掛鉤政策主要是通過(guò)拆舊區(qū)、建新區(qū)和土地整治等措施，增加城市建設(shè)用地，減少農(nóng)村建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。在確保耕地占補(bǔ)平衡下解決建設(shè)用地指標(biāo)供給與需求的矛盾。它釋放四大政策紅利，一是緩解建設(shè)用地指標(biāo)緊缺狀況。二是自行解決耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題。三是減免“兩費(fèi)一稅”，即使用增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可免繳新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)，對(duì)于建新區(qū)等占用耕地可減免耕地占用稅。四是只允許貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)交易，這一點(diǎn)對(duì)貧困地區(qū)青睞有加。

增減掛鉤政策的新定位新功能。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出：“利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。”這賦予增減掛鉤政策新內(nèi)涵。國(guó)家發(fā)展改革委等5部門印發(fā)《“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），使增減掛鉤政策與易地扶貧搬遷緊密地聯(lián)系在一起，明確了這項(xiàng)政策新的功能，也顯化了政策的含金量。即“鼓勵(lì)通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤優(yōu)先解決安置所需建設(shè)用地。”“用于易地扶貧搬遷的長(zhǎng)期貸款由市場(chǎng)化運(yùn)作的省級(jí)投融資主體負(fù)責(zé)還貸，省級(jí)政府統(tǒng)籌地方可支配財(cái)力，特別是要用好用活城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為省級(jí)投融資主體提供穩(wěn)定還貸支持。”通過(guò)落實(shí)增減掛鉤政策來(lái)償還易地扶貧搬遷所用的長(zhǎng)期貸款，從而避免了易地扶貧搬遷因省級(jí)財(cái)政資金投入不足或不及時(shí)而影響工期。

增減掛鉤新政策專為易地扶貧搬遷而定制。國(guó)土資源部《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕2號(hào)），是針對(duì)扶貧開發(fā)和易地扶貧搬遷出臺(tái)的規(guī)范性文件，具有普遍約束力。從指標(biāo)安排、適用范圍、項(xiàng)目管理、權(quán)益保障、資金收益和有效期限等做出明確規(guī)定，從政策的實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)程提出了約束性條件。實(shí)施易地扶貧搬遷工程，把貧困戶從分散的舊居住區(qū)搬到新居住區(qū)集中安置時(shí)可節(jié)余一部分用地指標(biāo)，把節(jié)余指標(biāo)通過(guò)增減掛鉤在省域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)交易，會(huì)出現(xiàn)土地級(jí)差收益，這部分收益全部返還為新區(qū)建設(shè)和搬遷戶提供資金支持。在融資實(shí)踐中，節(jié)余指標(biāo)交易的預(yù)期收益可以用作抵押貸款用于易地扶貧搬遷，需要省級(jí)政府出臺(tái)相應(yīng)配套政策，進(jìn)一步規(guī)范增減掛鉤政策與易地扶貧搬遷投融資之間的關(guān)系。

看增減掛鉤新政策保障易地扶貧搬遷所需資金的份量

按照《方案》易地扶貧搬遷的資金渠道主要包括：中央預(yù)算內(nèi)投資、專項(xiàng)建設(shè)基金、地方政府債務(wù)、長(zhǎng)期信貸資金和貧困戶自籌資金五個(gè)方面。易地扶貧搬遷長(zhǎng)期信貸資金來(lái)源是土地出讓形成的純收益。在建設(shè)用地總量控制，節(jié)約集約用地國(guó)策下，增減掛鉤政策對(duì)于易地扶貧搬遷無(wú)疑是含金量最高。

用來(lái)償還易地扶貧搬遷所需資金的中長(zhǎng)期貸款。《方案》提出“十三五”時(shí)期完成1000萬(wàn)建檔立卡貧困人口的搬遷任務(wù)，預(yù)計(jì)總投資6000億元。中央預(yù)算內(nèi)投資800億元，貧困戶自籌200億元。由省級(jí)政府發(fā)行債券募集資金后向省級(jí)投融資主體注入1000億元作為項(xiàng)目資本金。通過(guò)國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)債券設(shè)立的專項(xiàng)建設(shè)基金，向省級(jí)投融資主體注入500億元項(xiàng)目資本金，中央財(cái)政貼息90%。由國(guó)家開發(fā)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為省級(jí)投融資主體提供易地扶貧搬遷長(zhǎng)期貸款3500億元，中央財(cái)政貼息90%，依靠部分增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)出讓收益償還，占易地扶貧搬遷總投資的58%。據(jù)測(cè)算，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)若以每畝20-30萬(wàn)元出讓，共需117-175萬(wàn)畝，平均每年需24-35萬(wàn)畝，占國(guó)土資源部2015年下達(dá)增減掛鉤指標(biāo)90萬(wàn)畝的27-39%。

節(jié)余指標(biāo)收益優(yōu)先購(gòu)買易地扶貧搬遷服務(wù)是開局之年的關(guān)鍵所在。2016年22個(gè)省（區(qū)、市）易地扶貧搬遷任務(wù)是249萬(wàn)人，貼息貨款規(guī)模為828億元。國(guó)土資源部下達(dá)2016年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)100萬(wàn)畝，其中76%下達(dá)到有易地扶貧搬遷任務(wù)的19個(gè)省（區(qū)、市）（福建、西藏和新疆除外），與2015年相比增加的10萬(wàn)畝全部分配到有易地扶貧搬遷任務(wù)的省份，從指標(biāo)投向上體現(xiàn)了傾斜，為易地扶貧搬遷的實(shí)施提供了用地空間。若以土地每畝20-30萬(wàn)元出讓，需用28-42萬(wàn)畝增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)才能滿足貸款規(guī)模，土地出讓價(jià)格與節(jié)余指標(biāo)數(shù)量需為新區(qū)留出土地發(fā)展權(quán)。2016年將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益優(yōu)先用于向省級(jí)投融資主體購(gòu)買易地扶貧搬遷服務(wù)，建立國(guó)土資源部門與金融部門暢通的投融資渠道，為2017年大規(guī)模開展易地扶貧搬遷工程建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)的一步。

用好用活增減掛鉤新政策是國(guó)土資源部門和金融部門的責(zé)任。增減掛鉤新政既是貧困群眾實(shí)現(xiàn)易地搬遷脫貧的重要手段，也是易地扶貧搬遷投融資工具。國(guó)土資源部門落實(shí)好這項(xiàng)政策的關(guān)鍵并不限于執(zhí)行政策本身，而是要擔(dān)負(fù)起易地搬遷脫貧一批的使命。按照“錢隨人走，同等受益”分配和使用收益，充分尊重貧困群眾的意愿，需要政府建立新的規(guī)范統(tǒng)籌管理。對(duì)于節(jié)余指標(biāo)的預(yù)期收益用于融資抵押還需要金融部門相關(guān)政策與之匹配。如果說(shuō)這項(xiàng)新政“用好”關(guān)鍵在于國(guó)土資源部門怎樣實(shí)施好保障易地扶貧搬遷政策，“用活”就在金融部門怎樣優(yōu)先用于投融資加快易地扶貧搬遷進(jìn)度。既要“用好”、“用活”又要“用足”，必須是脫貧攻堅(jiān)責(zé)任主體的黨委政府來(lái)強(qiáng)力推動(dòng)。

看利用增減掛鉤新政策實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷的主要路徑

2006年增減掛鉤政策試點(diǎn)以來(lái)，政策的實(shí)施已經(jīng)走過(guò)了10年歷程，從最初的5個(gè)省份增加到目前的27個(gè)，掛鉤指標(biāo)也從最初的7.4萬(wàn)畝增加到2016年的100萬(wàn)畝。由于增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益在貧困地區(qū)可以作為融資抵押長(zhǎng)期貸款的來(lái)源，大大縮短了易地搬遷脫貧周期，也顯化了這項(xiàng)土地管理工具的重要性。

建立省級(jí)易地扶貧搬遷工作路徑統(tǒng)籌規(guī)劃管控風(fēng)險(xiǎn)。由省級(jí)政府主導(dǎo)，以發(fā)改、扶貧、財(cái)政、國(guó)土、住建、銀行、金融等部門為主體，建立面向全省易地扶貧搬遷規(guī)劃管理的工作路徑。按照《方案》明確事項(xiàng)開展工作，制定和落實(shí)省級(jí)“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，對(duì)搬遷規(guī)模、安置方式、建設(shè)任務(wù)、投資來(lái)源、用地規(guī)模、承貸規(guī)模、還貸來(lái)源等項(xiàng)做出詳細(xì)規(guī)劃和實(shí)施方案。

建立省級(jí)融資長(zhǎng)期貸款工作路徑保障貼息還款渠道順暢。從2016年起，總規(guī)模3500億元的信貸資金由省級(jí)分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)承貸，中央財(cái)政對(duì)貸款貼息90%的貼息期限是從搬遷貸款發(fā)放之日起，到搬遷貸款還清之日止，限期20年。這就要求省級(jí)投融資主體建立貸款承接、投放貸款、實(shí)現(xiàn)貼息、土地出讓、還本付息的有效路徑，保障易地扶貧搬遷工程從搬遷規(guī)模、搬遷人口、用地面積、獲得貸款、實(shí)施項(xiàng)目、搬遷脫貧等渠道順暢。

建立省級(jí)國(guó)土資源工作路徑確保增減掛鉤新政策只為貧困地區(qū)。省級(jí)國(guó)土資源部門對(duì)適用于增減掛鉤新政的貧困地區(qū)，按照易地扶貧搬遷的需要，在工作層面做出頂層設(shè)計(jì)。調(diào)控省會(huì)城市與市、縣，貧困地區(qū)與非貧困地區(qū)，在新增建設(shè)用地計(jì)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)之間的關(guān)系。對(duì)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在市域或省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一管理，依據(jù)易地扶貧搬遷年度計(jì)劃確定掛鉤對(duì)應(yīng)地塊，引導(dǎo)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)合理流轉(zhuǎn)，防止超限范圍，保證產(chǎn)生的指標(biāo)能用得出，資金能收得回。

建立高效利用增減掛鉤新政策融資工作路徑，按照流程掛圖作戰(zhàn)。工作路徑的主要節(jié)點(diǎn)是：實(shí)施搬遷規(guī)劃、確定搬遷規(guī)模、申請(qǐng)掛鉤指標(biāo)、測(cè)算舊區(qū)面積、計(jì)劃新區(qū)用地、掛鉤對(duì)應(yīng)地塊、產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)、提供補(bǔ)助資金、投放長(zhǎng)期貸款、申請(qǐng)中央貼息、建設(shè)搬遷安置區(qū)、復(fù)墾舊區(qū)土地、群眾搬遷入住、省內(nèi)交易指標(biāo)、逐步還本付息等，以此可以形成從政策執(zhí)行到貧困戶獲益的流程圖。用增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)作為抵押，金融部門及時(shí)發(fā)放貸款，縮短了貧困群眾易地搬遷脫貧的周期，簡(jiǎn)化了增減掛鉤工作過(guò)程，也緩解了國(guó)土資源部門的壓力。