城鄉土地征用補償缺陷及優化

孔凡宇

隨著工業化、現代化以及城鎮化進程的加快，我國建設用地需求逐年增加，土地呈現迅速升值狀態，在社會經濟關系特別是農村經濟關系中出現由于土地征用而引起的土地關系的調整，成為一種常態的社會矛盾。為慎重處理和調整土地關系，國家先后出臺一系列相關法律法規和政策措施加以約束。

1 農村征地補償現狀及存在的缺陷

目前各地區在土地征用中，執行國家統一的法律法規，征地補償的項目基本相同，大多采用地區片價以及地上附著物和青苗補償等。所不同的是因各地經濟發展水平、區位優勢和土地勞動力供養量等引起的具體補助金額的差異。過去各地區依據《土地管理法》，在農村土地征用補償中大多采用“產值補償法”，即根據土地征用前土地原來用途的前3年平均年產值的若干倍數進行計算（通常不超過20年）。這種補償辦法的缺陷是，土地價格彈性大、計算困難，不能反映土地真實市場價格，既違背了土地的市場規律，又侵害了失地農民的利益。

2 國內外土地征用補償模式借鑒

世界上一些發達國家和地區的土地征用補償制度，我們應該加以借鑒。美國的土地征用補償不僅考慮土地現有價值，而且考慮土地的可預期、可預見的未來價值，甚至考慮鄰近土地所有者經營上的損失，是最能夠體現合理補償的征地補償制度。其土地補償價格是由獨立的資產評估公司評估，當征地雙方對土地補償價格出現異議時，由法院裁決。英國的土地征用具有很高的門檻，處于公共利益的征地必須經議會批準方可進行。失地農民得到補償具體包括土地所有權的轉移、土地上財產損失、商業外遷損失補償、農場損失費、再就業或再經營農場資金等，是最能夠體現保護被征者利益的征地補償制度。但英國在補償時通常不會完全考慮土地轉性后的地價上漲。日本以完全補償標準確定土地補償費，綜合考慮土地利用、土地供給、城市再開發等發展因素和失地農民的基本權益。土地征用補償包括土地所有權損失、土地各種附屬權損失（如租賃權）、各種因土地征用引起的通用損失（如經營損失、搬遷損失等），也包括對征用土地上蒙受損失的非土地所有權人員的賠償，被征用土地上失業人員的賠償，環境損害賠償等。德國征地補償的價格主要是參照土地征用時的轉移價值或市場價格加以補償，其預測價格上漲則歸政府。

大連市在推進全域城市化進程中，對農村土地征用實施“綜合區片價格補償法”，即依據被征土地的地段、土地利用類型、土地生產能力、人均耕地面積和經濟發展水平等因素，綜合劃分區片，統一補償標準的辦法。一是包括了失用農地的資產損失和失地農民重新就業的“機會成本”損失。農地資產損失仍沿用農業用途計算，而沒有使用非農用途的預期用途計算，這與國際上美英德日等發達國家不將征用土地的全部預期上漲價格轉讓給失地農民的政策基本一致。二是仍考慮土地區位對于土地征用補償費用的影響。區域位置越好，經濟越發達，市民消費越高，補償標準越高。三是考慮人均耕地面積和經濟發展狀況，肯定了耕地資源稀缺性和土地需求對城鎮土地價格的影響。

3 優化農村征地補償機制的措施

優化農村土地征用補償機制是目前我國農村土地征用中的難點和關鍵性問題。優化征地補償機制必須從本地區實際出發，借鑒大多數國家和地區的做法，堅持以土地市場價值為依據，強化土地物權和以農戶為主體的市場交易，規范和調整原有與市場經濟要求不相適應的土地征用補償機制，注重考慮失地農民的意愿，讓農民最大限度地分享在土地征用中的收益。強化主管部門的社會風險意識，建立健全相關信訪接待機制、部門協作機制、信息溝通機制和督查督辦機制，及時化解社會矛盾。健全征地工作矛盾糾紛排查、協調、處置工作機制和征地管理工作責任制和責任追究機制，出臺有關違法違規行為行政處罰規定，按照“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”的原則，加大對征地中損害群眾利益事件的督查力度，依法依紀查處違規違紀行為。可以利用現有的土地承包經營權仲裁機構這一資源，將失地農民的補償糾紛和安置爭議納入其仲裁范圍，對仲裁不服的，可引導農民到地方法院提起訴訟。盡可能地減少政府對征地糾紛裁決的參與，以體現政府依法行政的決心，通過“一裁兩訟”的司法程序依法保護失地農民的權益。加大打擊征地中肆意侵害農民權益的犯罪行為力度，對非法征地和侵占農民的征地補償款或安置款的，應堅決繩之以法，以維護正常征地秩序。