城市周邊永久基本農(nóng)田劃定過程中的問題及對策

姜梅杏 劉新平 張江華

摘 要：城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作既關系到城市的耕地保護、糧食安全、生態(tài)文明建設，也關系到中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善和“十三五”期間城市發(fā)展的布局。本文以新疆阿圖什市為例，重點討論本區(qū)域永久基本農(nóng)田劃定過程中存在的主要問題及對策，以期為當前城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作提供參考。

關鍵詞：城市周邊；永久基本農(nóng)田；阿圖什市

中圖分類號：F323.1 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.08.028

Abstract： Peri-urban permanent demarcation of basic farmland protection work both to food security， the construction of ecological civilization city of arable land， but also to adjust and improve the urban development "Thirteen Five" period central city land use planning layout. Taking Artux city as an example， focusing on the region's permanent demarcation of basic farmland main problems and countermeasures existing in the process， with a view to a permanent basic farmland around the city current delineation of reference.

Key words： urban periphery； permanent basic farmland； Artux city

經(jīng)濟社會快速發(fā)展過程中耕地資源消耗的形勢變得越來越嚴峻，因此，基本農(nóng)田的劃定和保護工作是一項影響重大的、有全民共識的國家戰(zhàn)略決策[1]。同時，耕地保護和永久基本農(nóng)田劃定不僅作為一項課題需要被深入研究，也需要國家和政府的大力支持和重視[2]。大多地區(qū)考慮到當?shù)亟窈蠼?jīng)濟社會的發(fā)展，在基本農(nóng)田劃定過程中為了完成上級下達的基本農(nóng)田任務量而存在劃遠不劃近、劃劣不劃優(yōu)的現(xiàn)象。對此，各地政府應切實肩負起法律和政策賦予的主體責任，按照耕地數(shù)量和質(zhì)量并重管理的要求，在加強和完善已有永久基本農(nóng)田劃定工作的基礎上，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，給農(nóng)業(yè)留下更多的耕地，將良田沃土、綠色田園永久留給子孫后代。

當前，我國耕地保護和糧食安全形勢十分嚴峻，對于耕地保護工作絕不能有絲毫的放松。黨的十八大、十八屆三中全會和中央經(jīng)濟工作會議、農(nóng)村工作會議就嚴守18億畝耕地紅線、確保實有耕地面積基本穩(wěn)定、實行耕地數(shù)量和質(zhì)量保護并重等提出了新的更高的要求。城市周邊永久基本農(nóng)田的劃定是關乎國家糧食安全戰(zhàn)略、優(yōu)化城市發(fā)展格局、促進生態(tài)文明建設的重要舉措[3]。2014年國土資源部聯(lián)合農(nóng)業(yè)部共同部署開展了城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作，2015年又下發(fā)14號文對106個重點城市周邊提出了初步劃定任務，要求切實做好城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作[4]。

本文通過介紹新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿圖什市城市周邊永久基本農(nóng)田劃定的工作要求、工作步驟、初步成果等方面總結(jié)分析了此次阿圖什市城市周邊永久基本農(nóng)田劃定過程中存在的問題，并針對當前問題，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況提出相應的對策。

1 研究區(qū)概況

1.1 研究區(qū)自然概況

阿圖什市隸屬于新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州，位于新疆維吾爾自治區(qū)西南部，天山南麓，塔里木盆地西緣，地處東經(jīng)75°30′～78°28′、北緯39°24′～40°45′之間，邊境線長129 km。屬暖溫帶大陸性干旱氣候，四季分明，日照充足，干旱少雨，無霜期長，氣溫日變化幅度較大。博古孜河和恰克瑪克河是市境兩大主要水系。境內(nèi)天然水資源7.376億m3，其中地下水3.148億m3，地表水4.228億m3，年引水量3.64億m3，其中引用地表水3.22億m3，引用地下水0.42億m3。土壤有機含量低，質(zhì)地較黏重，結(jié)構(gòu)性差，缺磷，少氮，鉀較豐富，以灌淤土為主，潮土、棕色荒漠土、鹽土、水積土也占有較大面積。

1.2 研究區(qū)社會經(jīng)濟概況

阿圖什市是克州政治、經(jīng)濟、文化信息中心。基礎設施較好，特別是城市建設發(fā)展較快，交通方便，商業(yè)發(fā)達，個體工業(yè)品貿(mào)易市場極為繁榮，被譽為“國際大巴扎”和“帕米爾高原上的商品集散地”。全市有維、柯、漢等11個常駐民族。2013年總?cè)丝?6.3萬余人（不含流動人口）。2013全年阿圖什市實現(xiàn)生產(chǎn)總值34.4億元，按可比價格計算，增長14.28%，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值5.0億元，增長6.81%；第二產(chǎn)業(yè)增加值8.52億元，增長16.97%，第三產(chǎn)業(yè)增加值20.86億元，增長15.2%。

2 研究區(qū)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定情況

2.1 工作要求

（1）此次劃定工作擬劃入永久基本農(nóng)田面積與已有基本農(nóng)田面積之和應達到下發(fā)初步任務范圍內(nèi)總耕地的60%以上。

（2）此次劃定工作應以研究區(qū)土地利用總體規(guī)劃所確定的管制分區(qū)為基礎，按照允許建設區(qū)“鼓勵劃”、有條件建設區(qū)“盡量劃”、限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)“應劃盡劃”的要求，最終使限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)擬劃入比例達到下發(fā)初步任務的80%以上。

（3）劃定工作完成后應達到耕地集中連片程度、平均質(zhì)量等級有所提高的目的，同時能夠起到優(yōu)化城市空間格局、控制城市無序擴張、促進土地節(jié)約集約利用的作用。

2.2 工作步驟

2.2.1 調(diào)查摸底 阿圖什市此次城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作是基于阿圖什市最新變更調(diào)查成果、土地利用總體規(guī)劃成果、質(zhì)量等別評定和地力評價成果等進行開展的。通過外業(yè)調(diào)查和內(nèi)業(yè)分析相結(jié)合的方式對阿圖什市現(xiàn)階段未劃為永久基本農(nóng)田的耕地的數(shù)量、質(zhì)量、布局等進行了調(diào)查和摸底。

2.2.2 核實舉證 研究區(qū)相關部門在經(jīng)過摸底調(diào)查工作后基本掌握了全市尚未劃入永久基本農(nóng)田范圍的城市周邊的耕地狀況，對不能劃定為永久基本農(nóng)田的城市周邊、交通沿線的耕地進行統(tǒng)計并且向上級提交了相關的證明材料。

2.2.3 制訂方案及組織實施 根據(jù)上級下達的劃定任務，阿圖什市人民政府組織國土資源、農(nóng)業(yè)主管部門編制了城市周邊永久基本農(nóng)田的劃定方案。在市人民政府的統(tǒng)一領導下，由當?shù)貒临Y源局組織實施劃定工作。

2.3 工作成果

阿圖什市耕地總面積655.78 hm2，城市周邊永久基本農(nóng)田初步下發(fā)任務為653.74 hm2，擬劃入永久基本農(nóng)田的耕地面積為488.71 hm2，占下發(fā)初步任務的74.76%。下發(fā)任務中限制建設區(qū)內(nèi)耕地面積為72.08 hm2，擬劃入永久基本農(nóng)田范圍的耕地面積為54.09 hm2，占下發(fā)初步任務的75.04%。

根據(jù)以上數(shù)據(jù)分析可知：此次阿圖什市城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作完成后，擬劃入的面積與已有永久基本農(nóng)田之和達到下發(fā)初步任務范圍內(nèi)總耕地面積的60%以上；限制建設區(qū)擬劃入比例尚未達到該范圍內(nèi)下發(fā)初步任務的80%以上。

3 存在的問題

本文結(jié)合新疆阿圖什市城市周邊永久基本農(nóng)田劃定實踐認為，目前關于城市周邊永久基本農(nóng)田劃定過程中存在一些問題。集中體現(xiàn)在以下兩個問題上。

3.1 數(shù)量難保證

國家規(guī)定下發(fā)的初步任務總面積中扣除其中已納入土地變更調(diào)查面積后，擬劃入的面積與已有的基本農(nóng)田之和須達到初步任務范圍內(nèi)總耕地面積的60%以上，限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)擬劃入比例達到該范圍內(nèi)下發(fā)初步任務的80%以上。根據(jù)研究區(qū)劃定成果得知此次劃定工作達到了下發(fā)初步任務范圍內(nèi)耕地總面積的60%的要求，未達到限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)下發(fā)初步任務的80%的要求。

3.2 質(zhì)量參差不齊

阿圖什市土地資源豐富，但由于特殊的地理位置和氣候條件，土地生態(tài)環(huán)境脆弱，大部分為裸山、裸地，難以利用，全市其他土地面積在50%以上，農(nóng)用地由于受到水資源的限制，大部分集中在自然和人工河流域或地下水位較淺的地帶。因此并非所有擬劃入永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的耕地都是高質(zhì)量、高產(chǎn)能的優(yōu)質(zhì)耕地，為盡量完成上級下達任務而不得不將本區(qū)域內(nèi)質(zhì)量差、產(chǎn)能低的耕地也劃入基本農(nóng)田范圍[5]。因此，阿圖什市此次擬劃入永久基本農(nóng)田范圍的耕地質(zhì)量有優(yōu)有劣，參差不齊。

4 針對存在的問題提出對策建議

4.1 保證數(shù)量

劃定工作完成后未達到上級下達任務量的地區(qū)一般需要進行補劃工作，通過后期的補劃工作以確保永久基本農(nóng)田的數(shù)量。這種情況下可以通過擴展邊界來實現(xiàn)，即在土地利用總體規(guī)劃所確定的中心城區(qū)范圍界線的基礎上適當擴展1～2 km邊界，但是不能單純地向外擴，必須要結(jié)合實際情況有目的、有針對性地擴展。

4.2 兼顧質(zhì)量

保證數(shù)量是首要任務，但是對于部分縣市而言，土地資源稟賦不高，土地利用難度大，耕地資源本身就比較匱乏，如果一味地強調(diào)基本農(nóng)田的數(shù)量或者達到初步下發(fā)的任務量而進行補劃工作，無疑使得擬劃入基本農(nóng)田的質(zhì)量難以保證。對此，應該具體情況具體分析。比如，在地區(qū)總量可以保證的前提下允許同一地區(qū)的其他縣市代補。這樣一來，既保證了地區(qū)任務總量，也不會因為強調(diào)數(shù)量而忽視了質(zhì)量。

5 總 結(jié)

基本農(nóng)田是耕地的精華，構(gòu)建永久基本農(nóng)田劃定的理論體系，是劃定和保護永久基本農(nóng)田的重要保障[6]。城市周邊永久基本農(nóng)田的劃定符合我國土地資源利用與可持續(xù)發(fā)展的要求，在經(jīng)濟發(fā)展的同時也保護了耕地資源，保證了國家糧食安全和社會經(jīng)濟穩(wěn)定，有效促進了社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，能夠有效地實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展[7]。此外，只有城市周邊永久基本農(nóng)田工作劃定完成后，土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作才能開展。由此可見，永久基本農(nóng)田劃定工作的重要性和緊迫性。總之，劃定和保護一定數(shù)量和質(zhì)量的永久基本農(nóng)田功在當代，利在千秋。永久穩(wěn)定的基本農(nóng)田對嚴守耕地紅線，保障國家糧食安全，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要的推動作用[8]。因此，及時合理劃定城市周邊永久基本農(nóng)田，對促進國土資源的合理優(yōu)化配置具有非常重要的現(xiàn)實意義[9]。

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