通過立法規(guī)范合作社聯(lián)合社倒逼合作社規(guī)范化發(fā)展

仝志輝

通過立法規(guī)范合作社聯(lián)合社倒逼合作社規(guī)范化發(fā)展

仝志輝

當前農民專業(yè)合作社發(fā)展速度驚人、質量堪憂，影響到發(fā)展農業(yè)社會化服務體系、推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。《農民專業(yè)合作社法》正在進行修訂，能否通過法律修訂推進農民合作社規(guī)范化發(fā)展？筆者認為在法律修訂中加入發(fā)展農民專業(yè)合作社聯(lián)合社（以下簡稱“聯(lián)合社”）的規(guī)定，通過規(guī)范和加強聯(lián)合社，倒逼和引導合作社的規(guī)范發(fā)展的政策建議，以期收到“一石二鳥”之功，徹底扭轉大面積的合作社不規(guī)范發(fā)展的困境，推動合作社發(fā)展從追求數(shù)量到提升質量的轉變。

不規(guī)范已經成為農民專業(yè)合作社發(fā)展中的最大問題，且很難通過行政手段加以解決。在2007年《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》通過并實施之后，合作社加速發(fā)展，截止到2015年底，全國共有農民專業(yè)合作社約153萬家，比2014年增長了22.6%，出資總額是34萬億，比2014年增長了25.27%，成員總數(shù)4159萬個。但合作社高速發(fā)展的同時，假、空、小、弱、散問題突出，民主管理制度不能落實、盈余分配中大戶和企業(yè)經常侵占普通社員利益。

2014年7月28日，海南省審計廳曾表示，據(jù)對農民專業(yè)合作社財政扶持資金審計調查，虛假合作社和運行不規(guī)范問題較嚴重。抽查150家合作社，基本規(guī)范的合作社只有23家，占15%；“假合作社”有70家，占47%；運行不規(guī)范、合作程度較低的57家，占38%。即使是全省已認定的190家省級示范社，獲取財政補助的53家中有50家不符合認定標準，占94%，其中17家還屬于“假合作社”。白沙縣3家公司虛假注冊7個合作社，騙取財政超額補助資金467萬元；瓊中縣某公司和4個非農戶成立7家合作社，騙取財政補助資金855.64萬元。而這一問題，早在2013年8月，《人民日報》就做過報道。據(jù)海南省農業(yè)廳資料顯示，全省現(xiàn)有8500多家合作社，注冊了商標的合作社只占總數(shù)的5%左右，運行、半運行和不運行的合作社，基本上各占1/ 3。一邊是合作社數(shù)量“井噴”，一邊是假合作社、死合作社、空殼合作社泛濫成災。有的合作社資金不到位，服務跟不上；有的家長說了算，大企業(yè)“一言堂”；有的甚至演變成“要項目、拿補貼”“逃避繳稅”的幌子。這些數(shù)據(jù)和情況，絕非海南一省，全國所有省區(qū)都不同程度存在。

合作社數(shù)量激增、質量不佳并不僅僅因為合作社注冊門檻低，各級有關部門監(jiān)督不力，主要原因還在于政府各部門分頭采取的對合作社的物質扶持方式。這種物質扶持無償給予，而且在給予扶持的多數(shù)時間里，對扶持物資和資金的使用方式和效果缺乏有效的監(jiān)督。沒有一個部門能完整掌握合作社獲得資金扶持的情況，導致出現(xiàn)一些合作社多頭連續(xù)多次獲取超額補助資金、重復申報等問題突出，而相當一部分扶持資金被騙取、套取、多領和閑置浪費。在農民競逐扶持資金過程中，當?shù)卮髴簟⑼鈦碣Y本充當了主導力量，各類涉農部門也出于政績目標，兩相結合，發(fā)展出一個假、空合作社占有相當比例的合作社格局。各級政府考核合作社發(fā)展狀況的指標也一直沒有離開合作社發(fā)展數(shù)量、帶動農戶數(shù)量、資金規(guī)模等數(shù)量型指標，對于其帶動農業(yè)產業(yè)結構調整、構筑農民收入長效增長機制以及民主決策管理制度建立等質量型指標沒有精密考核，有些地方甚至不予考核。假、空合作社占有了合作社扶持資金，就擠壓了真正合作社發(fā)展的空間。小、弱、散隨之蔓延，在這樣的大環(huán)境中，一些真合作社要想發(fā)展壯大也舉步維艱。

對于合作社發(fā)展質量上存在的不規(guī)范問題，國家已經提出建立成員賬戶和管理檔案、實施年度報告、完善盈余分配制度等要求，也制定了《國家農民合作社示范社評定及監(jiān)測暫行辦法》，但有關部門的措施仍然延續(xù)著加強財政稅收扶持、給予用水用電支持等物質性激勵措施。因合作社發(fā)展基數(shù)已經十分龐大，這些政策即使精準實施，也無法監(jiān)督落實有關要求，僧多粥少無法全面扶持。甄別優(yōu)質合作社進行示范社扶持的成本大大增加。真正需要得到扶持的合作社很多得不到支持，扶持政策的效果和可持續(xù)性受到極大挑戰(zhàn)；合作社人才培養(yǎng)體制也不能覆蓋全部合作社的需求；規(guī)范合作社發(fā)展部門協(xié)調機制還不能有效承擔相應任務，以對各類合作社都建立起規(guī)范發(fā)展和建立風險監(jiān)控體系。

目前，基于涉農部門政績導向和物質扶持為主方式的慣性，要想改變注冊合作社主要是為了套取政策扶持、合作社后續(xù)發(fā)展乏力的局面靠行政部門的自身調整會收效甚微，通過法律修訂來作出調整應是治本之策。

主要問題

合作社聯(lián)合社發(fā)展不規(guī)范不足推動合作社質量提升

在合作社不規(guī)范發(fā)展的同時，農民合作社聯(lián)合社也呈現(xiàn)出發(fā)展速度快、實力弱、發(fā)展不規(guī)范的特征。根據(jù)有關調查，僅在2013年，全國合作社聯(lián)合社已經達到6000多家，涵蓋成員專業(yè)合作社8.4萬多家，帶動農戶達560多萬戶。但成員社對聯(lián)合社提供的服務普遍不滿意。這些聯(lián)合社很多也是由地方政府出資出面成立，或由某些合作社出資主導成立。

聯(lián)合社發(fā)展存在的不規(guī)范問題主要有：一是法律地位不明確；二是聯(lián)合社功能單一，主要集中在聯(lián)合采購和銷售方面，還不能滿足成員社發(fā)展的多方面需要；三是聯(lián)合社很多也是由實為公司的假合作社推動成立，主要目的是騙取地方優(yōu)惠政策和財政扶持；四是聯(lián)合社內部管理制度不健全。

目前發(fā)展聯(lián)合社的法規(guī)缺乏，僅有2013年由國家工商總局和農業(yè)部聯(lián)合發(fā)出的《關于進一步做好農民專業(yè)合作社登記與相關管理工作的意見》，效力有限。實踐層面聯(lián)合社的加速發(fā)展，既源于弱小的合作社基于抱團取暖、提升發(fā)展水平的正當需要，也存在著假合作社搭建新平臺繼續(xù)尋求政府支持和擴大自身利益的不正當現(xiàn)象。法律修訂如何對聯(lián)合社發(fā)展做出規(guī)范，不僅可以影響到聯(lián)合社這一合作社類別的發(fā)展，更主要地是，能表明國家促進合作社發(fā)展的政策取向。如果受限于合作社多數(shù)發(fā)展不規(guī)范而不敢給予于聯(lián)合社發(fā)展空間，會貽誤促進合作社發(fā)展的大好時機。如果延續(xù)過去扶持合作社發(fā)展的低門檻包容性原則來立法規(guī)定聯(lián)合社，就會放大聯(lián)合社發(fā)展的不規(guī)范局面，發(fā)出縱容合作社不規(guī)范發(fā)展的錯誤信號。如果僅僅立足于規(guī)范聯(lián)合社發(fā)展來制定有關條文，就無法撬動整個農民合作社不規(guī)范發(fā)展的局面。

通過立法規(guī)范和加強聯(lián)合社發(fā)展會起到倒逼合作社規(guī)范發(fā)展的作用

聯(lián)合社本來就是通過合作社聯(lián)合為成員社發(fā)展提供服務和支持的組織，它采用成員平等互助的方式、遵循按交易量分配和民主決策制度，是推動合作社發(fā)展的重要方式。國際合作社聯(lián)盟將“合作社之間的聯(lián)合”作為合作社的基本原則。我國《農民專業(yè)合作社法》在2007年立法時由于沒有多少聯(lián)合社方面的實踐，沒有寫入有關規(guī)定，現(xiàn)在合作社大面積發(fā)展和廣泛聯(lián)合的趨勢已經存在，迫切需要寫入有關聯(lián)合社的規(guī)定，有關規(guī)定要結合當前合作社發(fā)展的大的趨勢。既然不規(guī)范已經成為合作社發(fā)展的最大問題，聯(lián)合社的負率規(guī)定就要主動立足規(guī)范合作社和加強合作社發(fā)展的雙重目標，以求收到倒逼合作社規(guī)范發(fā)展和建立合作社發(fā)展自強網(wǎng)絡的作用。

通過合作社聯(lián)合社來規(guī)范合作社，立法成本較低。合作社聯(lián)合社的條文是法律修訂中的新內容，可以繞過《合作社法》現(xiàn)有條文修訂中的一些敏感問題，立法效率較高。通過立法，發(fā)展出健康的合作社聯(lián)合社。國家有關規(guī)范合作社發(fā)展的政策也能多一個執(zhí)行主體和傳導機制，從而提高政策效果。

對聯(lián)合社法律規(guī)定的具體建議

第一，嚴格聯(lián)合社成員社的準入條件，將名為合作社實為公司的假合作社拒之門外。聯(lián)合社作為合作社的聯(lián)合社，是一類特殊的合作社。聯(lián)合社作為合作社，有其成員社，成員社依靠其成員社資格使用由聯(lián)合社提供的服務和其他成員權利，并且享受國家給予聯(lián)合社發(fā)展的各種優(yōu)惠條件。因此，聯(lián)合社必須讓真正的合作社加入其中。如果讓那些實為公司的假合作社加入其中，借由聯(lián)合社的平臺繼續(xù)滿足資本的利益，一方面，會保護假合作社繼續(xù)生存；另一方面，會擠占在聯(lián)合社里真合作社的獲利和發(fā)展空間。為此，立法就必須嚴格聯(lián)合社成員社的準入條件。堅決不能將實際是公司的假合作社吸收為聯(lián)合社成員。通過不允許假合作社成立和加入聯(lián)合社，可以擠壓假合作社的政策套利空間，增強真合作社的實力，逐步形成真合作社不斷發(fā)展壯大的局面。

第二，通過發(fā)起社審查和成員社入社輔導保證聯(lián)合社在高起點起步。對于發(fā)起成立聯(lián)合社的合作社，法律必須規(guī)定嚴格的標準。可以要求發(fā)起成立聯(lián)合社的合作社必須是合作社示范社，保證發(fā)起合作社的規(guī)范化程度，這也是為示范社發(fā)揮示范作用提供新的平臺。而對于成員社，則必須由發(fā)起社對其進行認真的鑒別，不達到一定標準不能入社。不加鑒別地吸收合作社加入聯(lián)合社，就會使得一些發(fā)育不良、不規(guī)范的合作社拖累聯(lián)合社的發(fā)展，聯(lián)合社扶助合作社規(guī)范發(fā)展的功能不能寄希望于讓多數(shù)合作社加入聯(lián)合社上來，而是通過聯(lián)合社的發(fā)展使得聯(lián)合社成員社的發(fā)展水平明顯提高，在集團意義上發(fā)揮示范引導作用。

第三，賦予聯(lián)合社規(guī)范成員社發(fā)展的責任，提升聯(lián)合社規(guī)范成員社發(fā)展的能力。在合作社的自發(fā)聯(lián)合階段，提高市場談判地位、延長產業(yè)鏈條、實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展是其主要目標，這一階段的聯(lián)合社不會給自己賦予規(guī)范成員社發(fā)展的責任。但在有關聯(lián)合社的法律規(guī)定中，應使聯(lián)合社在實現(xiàn)成員社利益的同時，更多發(fā)揮其提供公共品的功能。規(guī)范成員社發(fā)展就是既有利于聯(lián)合社自身發(fā)展，也有利于整個農民合作社事業(yè)的公共品。法律應該賦予聯(lián)合社這一功能，并作為對聯(lián)合社年檢的必要內容；法律應該賦予聯(lián)合社對成員社的業(yè)務培訓、財務指導、資金調劑、品牌建設等職能；法律應該把這些職能是否履行到位，作為聯(lián)合社年檢的重要內容。這樣，聯(lián)合社就可以成為政府和全社會規(guī)范合作社發(fā)展的有力推手。

第四，科學設定聯(lián)合社內部決策制度，提高民主決策水平。目前的合作社聯(lián)合社，在內部決策上大多沿襲了合作社發(fā)展中“大戶控制”的模式，存在核心合作社控制的情況，內部決策制度不規(guī)范。聯(lián)合社作為合作社的一種，在成員間成員權平等、成員民主參與決策的原則上，和一般的合作社應沒有區(qū)別。聯(lián)合社作為合作社的特殊之處在于其成員不是單個農戶，而是合作社。合作社成員社之間要保持決策上的平等關系，較之單個農戶之間就更加復雜。因為聯(lián)合社成員社的經營規(guī)模、產業(yè)類型和管理能力上可能都存在著巨大的差別，聯(lián)合社的內部決策制度要堅持成員社“一社一票”的制度，同時允許在聯(lián)合社章程里根據(jù)不同的決策事務，設立不同的附加表決權制度，提倡設置重大事務在決策前向政府有關部門和第三方機構咨詢的制度，以保證能更好地平衡成員社之間的利益，提高決策質量。

第五，設立較之合作社更為嚴格的聯(lián)合社年檢制度。2014年，國家工商行政管理總局已經啟動對農民專業(yè)合作社進行年度報告公示制度，未能報送年度報告并公示的合作社，將被移入經營異常名錄。由于聯(lián)合社的規(guī)范發(fā)展兼有對成員社發(fā)展和自身發(fā)展的兩方面功能，影響面大，應該對其適用年檢制度，而且比一般的合作社年檢制度要更為嚴格。可以規(guī)定對每個聯(lián)合社每年進行入社檢查不少于一定次數(shù)，并要求公示詳細的年度報告并接受抽檢。通過嚴格的年檢制度，推動聯(lián)合社的規(guī)范發(fā)展，提高其服務成員社的能力。

（作者為中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院副教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）