空間視角下的地方政府土地經營策略、競爭機制和中國的城市層級體系
——來自中國186個地級市的經驗證據

陳建軍，周維正

（1.浙江大學區域與城市發展研究中心，浙江 杭州 310058；2.浙江大學經濟學院，浙江 杭州 310027）

土地管理

空間視角下的地方政府土地經營策略、競爭機制和中國的城市層級體系
——來自中國186個地級市的經驗證據

陳建軍1，周維正2

（1.浙江大學區域與城市發展研究中心，浙江 杭州 310058；2.浙江大學經濟學院，浙江 杭州 310027）

研究目的：中國城市發展的主題形態是城市群，而關于中國城市群層級優化的愿景模式是高首位度還是扁平化這一問題一直以來存在爭議，作者以地方政府土地經營策略為切入點，從空間視角論證中國當前城市層級體系狀態形成的內在機制并對其合理性進行把握。研究方法：空間分布圖形分析與空間計量模型回歸。研究結果：地方政府土地經營效果存在空間非均衡形態，地方政府間基于招商引資效應的土地經營策略存在著空間外溢效應與空間競爭效應。研究結論：地方政府間基于土地經營策略的競爭，促使中國城市層級體系趨向扁平化，而在中國現有的制度背景及路徑依賴約束下，趨向扁平化的城市層級體系有其合理性且符合中國當代經濟發展的現實背景與基本國情。

土地管理；地方政府；土地經營；空間效應；城市層級體系

1　引言

在新型城鎮化的大背景下，中國的城市發展與轉型模式逐漸成為經濟學研究的關注熱點［1-5］。2013年底中央城鎮化工作會議指出：要把城市群作為城市發展的主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展；2015年底中央城市工作會議也指出：要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局。本文主要從空間的視角下研究中國城市群的發展模式，即論證區域內的城市層級體系具備何種特征時有利于城市群的整體發展。城市群的層級結構按照新經濟地理學的“中心—外圍”理論和國內外城市發展的實踐大致可分為兩種：第一種是高首位度的城市層級體系，即西方發達國家城市群發展普遍遵循的模式，如紐約城市群、巴黎城市群、倫敦城市群和亞洲發達國家日本的東京城市群均以提升中心大城市首位度作為城市群發展的核心目標；第二種為扁平化的城市層級體系，即城市群中的中心城市與外圍城市的人均GDP差距及人均收入差距呈收窄趨勢，城市群發展以大中小城市均衡協調發展為主要目標，使城市層級體系趨向于扁平化。當前，中國的區域經濟發展對于到底是走通過大城市不斷集聚從而帶動中小城市發展的“中心論”發展模式［6-8］，還是走大中小城市均衡發展的“整體論”發展道路［9］還存在較大爭議，且一直是關于城市發展模式研究的熱點話題。據此，本文旨在回答中國的城市層級體系為何趨向扁平化，厘清其理論依據、決定因素及內在的形成機制與機理，并對中國城市群層級優化的愿景模式最給出理論與實證上的論證。

本文認為以地方政府的土地經營策略為切入點對中國城市層級體系進行研究是較好的渠道。1988年中國開放了城市的土地市場，1994年中央實行了分稅制的財政分權體質，同時在過去中國城市化進程不斷加速的30年中，城市土地面積也在不斷擴張［10-13］，基于上述政策方向及現實背景，中國地方政府具備了憑借其掌控的土地資源去推動地方經濟增長以獲取最大化壟斷租金和財政收入的能力。因此在中國城市發展過程中，土地經營作為地方政府的主要政策工具對城市經濟增長起著關鍵作用并被廣泛實踐［14］，并成為地方政府間競爭的主要手段。現有文獻中，關于地方政府土地經營與城市經濟增長之間的關系已有較多研究成果［15-18］，并形成了較成熟的結論，但從空間的視角討論地方政府利用土地經營促進城市發展的機制相對缺乏。事實證明，當前的中國土地市場下，地方政府對土地資源的利用與經營不僅促進了城市的經濟增長，也影響了同城市群發展效率息息相關的城市空間層級體系，因此本文以地方政府土地經營策略為切入點，從空間視角對中國城市層級體系趨向扁平化的內在機理進行剖析。

2　空間視角下的地方政府土地經營策略與城市層級體系：機理分析與空間效應

首先，地方政府干預土地市場的動力主要來自于兩個方面：第一是招商引資驅動［18］；第二是提升財政收入的驅動［19-20］。

其次，對于單個城市的土地經營策略而言，本文將其概括為土地金融和土地差異化出讓這兩種：一是土地金融，即地方政府可以壟斷土地的征收與供給，利用大量儲備土地作為抵押來獲得融資資金，用于基礎設施建設，從而提升城市經濟增長［21-23］；二是土地差異化出讓策略，其具體又分為兩種，即通過低價供應工業用地進行招商引資以及通過壓縮商住用地出讓面積、提高商住用地出讓收入進而提升財政收入［24-25］。

最后，多個城市地方政府間基于土地經營策略的空間競爭行為會導致城市層級體系趨向于扁平化。當前的中國土地市場環境下，地方政府對土地資源的利用與經營不僅促進了城市的經濟增長，也同時影響了區域內的城市空間體系。中國現有的財政分權制度和土地管理制度形成了分割的土地市場，在空間區位體系下，各城市的地方政府會利用對自身土地資源的壟斷權實施土地經營策略并展開地方政府間競爭。中心城市的土地價格、地租成本過高或供應面積不足等因素，均會導致外圍城市因此獲得土地價格較低、供應面積較大的比較競爭優勢，而工業土地出讓價格、地租成本、土地供應面積等指標均影響地方政府土地經營策略。因此地方政府所實行的土地經營策略會因相鄰中心城市或外圍城市的土地經營策略而發生改變。最初，土地經營策略會產生由中心向外圍的空間外溢效應，根據新經濟地理學的“中心—外圍”理論［26］，初期集聚力大于擴散力，中心城市集聚水平更高，導致中心城市土地經營效果也優于外圍城市，而隨著市場擁擠效應的出現，土地價格逐漸成為擴散力［27］，導致中心城市的土地經營競爭力逐漸減弱，同時外圍城市利用土地資源優勢進行招商引資，使得外圍城市的土地經營效果逐漸增強，并形成與中心城市的競爭關系，進而產生空間競爭效應（圖1）。

圖1　地方政府土地經營影響城市層級體系形成的邏輯圖Fig.1 Local government promoting urban hierarchy by government’s land management

3　實證方法、數據與計量模型

本文考察的對象是中國（不含港澳臺地區）的地級市。本文的城市指的是其行政區域（地級市），國家擁有的城市土地在地級市層面共享同一個單一市場，且公開年鑒中關于土地出讓的統計數據是以地市級為單位。本文選取的研究對象為中國186個地級市2003—2012年的空間面板數據①本文選取的時間區間為2003—2012年的原因：2003年是完整的地級市土地出讓數據第一次發布的年份，2012年是本文選取的所有變量在公開數據中最近可查閱到的年份。本文選取的地級市數量為186個的原因：中國有316個地級市城市與區域，15個副省級城市，以及4個直轄市，加總后一共有335個地級市行政單位。本文在選擇研究對象的過程中排除了某些特定年份沒有土地出讓數據的城市，同時那些對于解釋變量和被解釋變量沒有可靠數據的行政區域也自動從本文的面板數據中被排除，最終所有變量數據齊全的總共有186個地級市。。使用的實證方法包括空間分布圖型分析以及空間計量回歸模型。

3.1中國城市地方政府土地經營效果的時空形態變化

本小節基于中國地級市層面的數據，考察了中國地方政府土地經營效果隨時間和空間的變化模式與形態。通過對中國土地經營實踐的空間形態描述與分析發現：第一，土地經營對地方政府財政貢獻的空間集聚效應在下降，而空間外溢效應正在逐步顯現，中國地方政府土地經營的實踐產生了空間非均衡狀態，具體表現為地方政府土地經營的實踐產生了由東部延伸到西部，由區域內的中心城市延伸至外圍城市的空間外溢效應（圖2）。

圖2　2004、2010年土地出讓成交價款與地方財政預算內收入比值空間形態比較Fig.2 Comparison of land revenue and fiscal revenue proportion in 2004 and 2010

3.2考察地方政府土地經營競爭及其空間效應的空間計量模型①本文選取的時間區間為2003—2012年的原因：2003年是完整的地級市土地出讓數據第一次發布的年份，2012年是本文選取的所有變量在公開數據中最近可查閱到的年份。本文選取的地級市數量為186個的原因：中國有316個地級市城市與區域，15個副省級城市，以及4個直轄市，加總后一共有335個地級市行政單位。本文在選擇研究對象的過程中排除了某些特定年份沒有土地出讓數據的城市，同時那些對于解釋變量和被解釋變量沒有可靠數據的行政區域也自動從本文的面板數據中被排除，最終所有變量數據齊全的總共有186個地級市。

3.2.1空間計量模型構建 本文用空間計量模型當中的空間滯后模型（SLM）和空間誤差模型（SEM）來分析不同的土地財政策略之間的空間效應， 兩者的基本模型形式如下：

式（1）、（2）中，S為地方政府的土地經營策略；w為空間權重矩陣，β為空間相關系數，用來衡量多個地方政府間土地經營策略的空間關聯效應；X為上一部分計量模型中的解釋變量；λ為空間誤差函數，λ = βwε；α為常數項；ε為殘差。在w空間權重方面，本文用兩兩地級市之間的距離來進行計算，計算方式是通過兩兩地級市之間的距離的倒數構建空間權重，同時對其進行標準化。城市間距離數據來自Google地圖軟件運算并通過筆者整理而得。

3.2.2變量選擇、描述與來源 本文考察的對象為2003—2012年10年間186個地級城市的空間面板數據。具體各變量數據來源如表1。

表1　解釋變量與被解釋變量定義、描述及數據來源Tab.1 Data description and source

本文實證研究主要考察地方政府土地類型差異化出讓策略，其出讓方式基于不同的目標分為兩種：第一，低價出讓工業用地。其主要基于招商引資的驅動，因此本文將其表述為地方政府土地經營策略的“招商引資效應”；第二，刻意壓制商住用地出讓面積，并高價出讓商住用地。這一策略中商住用地的土地出讓收入對提高財政收入具有較直接的作用，因此本文將其稱為地方政府土地經營策略的“財政收入效應”。對于第一種策略而言，本文選取工業用地出讓面積作為衡量指標來表示地方政府土地經營的效果。由于很多地方政府以低價甚至零地價以及給予稅收減免、補貼等優惠政策，使得工業用地出讓的土地價格、成交價款或工業用地出讓收入不適合作為衡量地方政府空間競爭的指標，從而出讓面積能更好地反映招商引資效果，故空間計量模型的被解釋變量為工業出讓土地面積。另外，由于2007年年底《物權法》的出臺與實施，本文的工業用地數據選取中，2003—2008年的工業用地數據選取2003—2008年的協議出讓的土地面積作為代理指標①《物權法》于2007年年底出臺，規定2007年以前的工業用地數據被計入協議出讓用地中，而2007年以后的工業用地出讓數據被計入招拍掛出讓用地一欄，而事實表明，由于《物權法》是2007年年底出臺并開始實施，而后一年出讓的工業用地通常在2007年年底前就已簽訂協議出讓的合同，導致2008年還有大部分的工業用地是被計入協議出讓的，故2008年的工業用地出讓面積仍使用協議出讓用地面積作為代理指標。，2009—2012年的工業用地出讓面積來自“中國土地市場網”中工業用地出讓面積的數據②中國土地市場網（www.landchina.com）只有2009年以后各地方政府的工業用地出讓數據。。第二種策略主要為了獲得更多的商住用地土地出讓收入和財政收入，由于商住用地的出讓價格及面積主要通過招拍掛來實現，其給地方政府帶來的財政收入效應更多由市場機制決定，地方政府在商住用地上的經營策略并非主要影響因素，因此本文不對土地經營策略的“財政收入效應”其進行深入實證研究，只對地方政府掌控程度更高的工業用地出讓行為進行實證考察。限于篇幅，其他解釋變量與控制變量描述見表1。

3.2.3模型估計與結果分析 應用matlab軟件對協議土地出讓面積的空間滯后模型與空間誤差模型進行估計，并分別用固定效應（FE）和隨機效應（RE）進行空間面板數據的回歸，得到空間計量估計的結果如表2。

表2　地方政府土地經營策略“招商引資效應”的空間計量估計Tab.2 Spatial econometrics of "investment effect" estimation

表2給出了186個地級市地方政府工業用地出讓面積的空間計量回歸結果，從空間反應系數β來看，符號為負且顯著，證明地方政府基于招商引資驅動的土地經營策略不僅存在著空間外溢效應①空間外溢效應的結論來自于本文3.1節中的空間分布圖型演化趨勢的分析，同時筆者還以地方政府2003—2012年工業用地出讓成交價款的數據為被解釋變量進行了空間計量回歸估計，發現空間反應系數為正（β＞0），即地方政府基于招商引資的土地經營策略存在空間外溢效應，限于篇幅同時為了避免論證重復，本文省略了這部分空間計量的回歸結果。，還存在顯著的空間競爭效應，即一個城市工業用地出讓面積的增加會導致空間上相鄰城市的工業用地出讓面積相對減少。另外，筆者還通過空間計量模型考察了長三角城市群25個地級市基于招商引資的土地經營策略空間效應，同時用作對全國186個地級市實證結果的穩健性檢驗，從表2可發現長三角城市群的空間反應系數也為負值，且顯著。對于這一結果，本文給出的解釋分為兩個方面：第一，對于中心城市與外圍城市而言，當某一中心城市集聚經濟發展到一定程度，會形成市場擁擠效應，并呈現土地供給相對稀缺、土地價格相對過高等現象，進而造成制造業企業或外商投資會選擇距離中心城市距離較近的外圍城市進行投資，同時原本在中心城市內的企業也會因成本壓力而擴散至周邊土地價格相對較低的外圍城市，據此外圍城市的地方政府為了最大化其招商引資這一目標函數的效用，會充分利用其對土地資源的壟斷權與經營權在市場擁擠效應形成擴散效應之前就實施低價出讓工業用地的土地經營策略，吸引更多的企業提前入駐外圍城市，從而更高效地提升地方工業產出水平和城市經濟增長水平。即便中心城市的土地供給量呈上漲趨勢，只要其土地租金等經營成本高于其集聚效應帶來的收益，制造業投資區位就會選擇外圍城市，使得周邊城市的土地需求量同比增幅更大，土地出讓面積更多。第二，對于相鄰的兩個外圍城市而言，由于集聚經濟水平均不足，對于土地資源的依賴程度更高，都需要通過壓低土地價格、稅收減免和政府財政補貼等一系列策略吸引企業入駐，據此累積循環，造成相鄰的外圍城市之間在土地經營策略上也存在空間競爭關系。

3.2.4回歸結果的進一步考察：基于地方政府土地經營與扁平化城市體系的討論 上述空間計量回歸的結果在一定程度上解釋了中國城市層級體系趨向于扁平化的原因。在中國現有的財政分權體制、土地管理制度下，由于地方政府官員晉升驅動和地方政府行為模式路徑依賴的約束，地方政府實施土地經營策略在促進城市經濟增長的同時，也催生了地方政府間基于土地經營策略的空間競爭行為，中心大城市會因為土地價格過高而不能使集聚程度得到持續提升，而外圍中小城市的地方政府可以利用對土地市場的壟斷和經營，獲得招商引資上獨特的競爭優勢，從而通過土地經營使自身工業產值增加，進而提升財政收入和城市經濟增長水平，最終會形成“中心大城市集聚程度提升乏力、周邊中小城市不斷發展”這一趨向扁平化的城市層級體系。因此，本文認為在中國現有的制度背景和路徑依賴下，趨向于扁平化的城市層級體系具有其合理性，且符合當代中國經濟發展的現實背景與基本國情。

4　結論與啟示

本文從空間視角論證地方政府土地經營策略及其競爭對中國城市層級體系的影響機制，具體得出如下結論：第一，通過空間分布圖型的描述與分析發現中國土地經營實踐呈現從東部沿海到西部內陸、中心到外圍城市的空間外溢現象；第二，通過對全國186個地級市土地經營策略空間效應的空間計量估計，發現多個地方政府間土地經營競爭的策略中不僅存在空間外溢效應，還存在著空間競爭效應，表明區域內各地方政府基于土地經營策略展開競爭，縮小了中心城市與外圍城市之間的發展差距，從而造成中國城市層級體系趨向于扁平化。

區別于高首位度的城市群發展形態的觀點，本文認為趨向于扁平化的城市層級體系更符合中國城市與經濟發展的現實背景與基本國情。首先，城市群的發展不是一個簡單的可模仿可移植的過程，而是一個在制度背景、路徑依賴、區位條件、資源稟賦和規模經濟諸多外部條件約束下的空間自組織行為，因此西方發達國家高首位度的城市群發展模式并不一定適合中國；其次，已有文獻證明，中國城市層級體系已呈現出趨向于扁平化的演化趨勢［28-30］，且中國的財政分權體質、土地制度和路徑依賴使得這種扁平化的趨勢短期內難以轉變；第三，對于中國而言，在中心大城市的擁擠問題日益凸顯的背景下，追求城市群的快速發展，考慮區域發展的均衡性，大城市與中小城市、中心城市與外圍城市的協同發展也成為了國家和政府的迫切需求。因此本文認為地方政府間基于土地經營策略的空間競爭效應導致中國的城市層級體系趨向于扁平化，而在中國現有的制度背景及路徑依賴約束下扁平化城市層級體系具有其合理性且符合中國當代經濟發展的現實背景與基本國情。

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（本文責編：仲濟香）

Land Management Strategy of Local Government， Competition Mechanism and China’s Urban Hierarchy from the Spatial Perspective: An Empirical Analysis based on the 186 Cities in China

CHEN Jian-jun1， ZHOU Wei-zheng2
（1. Center for Urban and Regional Development Studies of Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. College of Economics of Zhejiang University， Hangzhou 310027， China）

The main feature of China’s urban development pattern is urban agglomeration. And the issue that whether the first degree form or the flat form is the vision model of China’s urban agglomeration has been controversial. Starting from the local government’s land management strategy， this paper inspected urban hierarchy forming mechanism and its rationality. Methods employed are spatial distribution paragraph analysis and spatial econometric estimation. The results show that local government land management presents a disequilibrium form. And spill-over effect and space competition effect are causedby local government land management strategy based on fiscal income effect. It concludes that land management spatial competition strategy between local governments promotes China’s urban agglomeration hierarchy to be flat， and within the constraint from the Chinese existing system and its path dependence，this kind of city hierarchy system has its rationality as well as conforms to the reality of contemporary Chinese economic development background and the basic national conditions. Key words: land administration； local government； land management； spatial effect； urban hierarchy

F301.2

A

1001-8158（2016）03-0004-08

10.11994/zgtdkx.20160317.142735

2015-10-12；

2016-01-05

國家自然科學基金項目“基于產業鏈空間分布離散化的區域協調發展機制研究”（71173182）。

陳建軍（1955-），男，浙江杭州人，教授，博士生導師。主要研究方向為區域經濟、產業經濟與城市經濟。E-mail: hzcjjun@126.com

周維正（1987-），男，湖北武漢人，博士研究生。主要研究方向為產業經濟、城市經濟與產業金融。E-mail: wzzhou624@163.com