《慈善法》立法歷程和焦點

主講專家｜楊團中國社會科學(xué)院社會政策研究所中心副主任圖｜賀思聰

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《慈善法》立法歷程和焦點

主講專家｜楊團
中國社會科學(xué)院社會政策研究所中心副主任
圖｜賀思聰

權(quán)威專家全方位系統(tǒng)解讀《慈善法》講座之一

上世紀(jì)90年代初，中國的慈善事業(yè)從政府“包辦”到民間“接棒”，中國有了真正意義上的慈善組織—“中華慈善總會”。它于1994年成立。過去10年里，中國慈善業(yè)的問題從來沒有淡出過輿論場。郭美美事件讓人反思慈善監(jiān)管缺位、非公募基金冒起、企業(yè)家做慈善不亦樂乎、互聯(lián)網(wǎng)眾籌使慈善進一步項目化……

今年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議表決通過《中華人民共和國慈善法》，國家主席習(xí)近平簽署第43號主席令予以公布，自9月1日起施行。

中國的慈善事業(yè)經(jīng)歷了哪些歷史演變？為什么今年我們終于迎來《慈善法》？ 5月6日，在上海市慈善基金會主辦、本刊承辦的“解讀《慈善法》系列講座”上，中國社會科學(xué)院社會政策研究中心副主任研究員楊團從中國慈善事業(yè)的誕生史開始講起。

從政府“包辦”到民間“接棒”

楊團是一名老慈善工作者，曾在1994年成立的中華慈善總會擔(dān)任第一任副秘書長。“1949年到改革開放初期中國幾乎沒有民間慈善組織，僅存的幾個慈善組織都是歸政府管。改革開放以后，1982年中國婦聯(lián)建立了第一個正式的慈善組織—中國少年兒童基金會。而第一個打出“慈善”旗號的，是1993年成立的吉林省慈善協(xié)會。不過，那時成立的慈善組織完全歸政府管，例如吉林省慈善協(xié)會就由吉林省民政廳的處長直接擔(dān)任秘書長。”楊團說，“這種情況延續(xù)到中華慈善總會設(shè)立才有所轉(zhuǎn)變。中華慈善總會的設(shè)立要歸功于兩個人，崔乃夫和閻明復(fù)。”

1991年調(diào)到民政部任副部長的閻明復(fù)，一上任就對時任民政部部長的崔乃夫提出，要下基層走走。“他從南到北，走遍了中國最貧困的地方，遇到困難的人群，就自己掏錢給人家，自己的錢掏沒了就接著掏他老伴兒的兜。”

回來以后他就跟崔部長說，中國鄉(xiāng)村的貧困問題實在太大，光靠國家來解決不行，一定要發(fā)動民間的力量。他建議由民政部門發(fā)起，建立一個“中國福利慈善協(xié)會”。

崔乃夫聽取了他的建議，但提出兩條：第一，這個慈善組織是民間的，不是政府的。“福利和慈善是兩個概念，政府做社會福利，民間做慈善。”第二，這個慈善不光是中國人贊助，海外的華人也可以回饋家鄉(xiāng)。據(jù)此，崔乃夫先生提煉出了“中華慈善總會”的名稱，并在1994年正式注冊的中華慈善總會出任第一任會長。

從“冷詞”變成“熱詞”

慈善怎么從傳統(tǒng)的冷詞變成熱詞？何時被真正納入國家范疇？楊團說，最主要的突破是在1998年的長江特大洪水。“當(dāng)時大水淹了大半個中國，武漢岌岌可危，中央政治局甚至討論要不要炸壩。”楊團說，“那一次，也是中國在1949年之后第一次真正向老百姓敞開了募捐的大門。”

1998年8月16日，中央電視臺第一次舉辦慈善籌募晚會。“當(dāng)時中央臺臺長要求中華慈善總會保證籌到1個億，總會一位副會長當(dāng)場犯難，連1000萬都不敢說。可是最后那場晚會下來，中華慈善總會籌募了3個多億。”

“這其中的意義不僅僅是成功動員了民間公開籌募，更重要的是第一次把慈善的大門向著老百姓完全打開了，慈善是民間的而不是政府的了。”楊團回憶當(dāng)時的情景，依然激動得熱淚盈眶，“大家看電視上播放的水災(zāi)現(xiàn)場波濤洶涌，看到解放軍戰(zhàn)士奮不顧身用身體去堵大壩的缺口，都感動得落淚，群情激奮，人人捐款捐物，救災(zāi)這個事一定要全民努力。”

“當(dāng)時的中華慈善總會大概有一兩個月不分白天黑夜地工作，每天都有一大堆志愿者、大學(xué)生和市民們跑過來，二話不說，手腳麻利地接收物資、裝袋運輸，附近的公司、小賣部忙著捐水捐飯。我每天忙得飯顧不上吃，家顧不上回，常常是一邊處理工作一邊對著幾個麥克風(fēng)接受采訪。那真是慈善熱忱的噴涌，民眾要做慈善，是誰也擋不住的。”

“慈善風(fēng)暴”呼喚立法出臺

從1994年起到2004年，慈善會的系統(tǒng)已經(jīng)分布全國各地，很多地方年籌募量都已過億。“慈善體系規(guī)模如此大，為國家作出了重要貢獻，慈善也應(yīng)該到了列入國家政策的時候了。”

2004年，黨的十六屆四中全會提出“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”，第一次把慈善立法列入工作日程。2005年，政府工作報告又提出要支持慈善事業(yè)發(fā)展。“222位全國人大代表提出的涉及慈善公益立法議案有7件，政協(xié)委員提出有4件，可以說這件事情已經(jīng)開始得到社會各界的關(guān)注了。”

“但是問題馬上又來了。”楊團說，“既然保險、救助、福利都是政府的事，與其相銜接的慈善自然也該由政府來抓，當(dāng)時的理解就是這樣。”不少地方掀起了“慈善風(fēng)暴”。“地方政府正式發(fā)文，要求所有的企業(yè)、機關(guān)單位都要將民眾組織起來給慈善會捐款，而進了慈善會口袋里的錢，慈善會自己不能動，要向政府報批之后才可以用。這一來，慈善捐款幾乎演變?yōu)楫?dāng)?shù)卣牡诙愂諄碓戳恕＿@不是自愿捐款，而是以強制求慈善。”“慈善到底是民間的權(quán)利還是政府的權(quán)力？不厘清這個性質(zhì)，如何發(fā)展慈善？”楊團認(rèn)為，正是這些實踐中的坎坷讓慈善立法成為必然。

《慈善法》是開門立法，是社會進步的里程碑

楊團說：“我所參加的1999年《公益事業(yè)捐贈法》，是全國人大法工委直接立的，現(xiàn)在我們立法程序是人大內(nèi)司委或者財經(jīng)委，人大里面這個部門先立，等到進入一讀，法工委要做出二讀文本，二讀文本再給人大代表，三讀文本在人大通過。這次，應(yīng)該講《慈善法》的三讀過程基本上是順利的。這是全國對慈善公益事業(yè)具有熱忱的一大批人共同推動的開門立法。1949年中華人民共和國建國以來所有的法，從來沒有像這一次一樣讓公眾有這么大熱情投入其中。它是社會進步的里程碑，因為它相當(dāng)于社會領(lǐng)域的《公司法》，沒有《公司法》，哪有今天中國經(jīng)濟的蓬勃興起？是《公司法》保護私人產(chǎn)權(quán)，保護私人可以組織成公司，然后依法進行活動的權(quán)利。社會領(lǐng)域的《公司法》就是保護個人。所以，它在國家治理社會改革和制度建設(shè)意義上都堪比《公司法》。”

三大亮點撥開中國慈善之“迷霧”

關(guān)于《慈善法》的三大亮點，楊團認(rèn)為：首先，“是大慈善，而不是小慈善”。“今天的慈善事業(yè)把科教文衛(wèi)體、環(huán)境保護全放進去，最后還附上一個兜底條款，只要符合公共利益的活動都算做慈善，這等于說，慈善就是民間做的公益。”楊團說，“慈善是靠民間而不是靠政府，是靠大眾而不是靠大款，這是我認(rèn)為它最重要的亮點。”

其次，《慈善法》的立法目標(biāo)是“為慈善底線負(fù)責(zé)”。“比如政社界限等重要問題，都由《慈善法》來規(guī)范解決。《慈善法》還有明確的規(guī)定，不允許向群眾攤派募捐，凡是攤派都屬于違法行為。”楊團說，這是用法律來為慈善設(shè)立底線，為社會筑底。“最后就是《慈善法》采取方便登記注冊的制度，擴展了慈善范圍。逐步放寬慈善公開募捐。”

“從1993年3月我開始涉足慈善事業(yè)到今天，我是用一個慈善親歷者的身份在講述中國慈善經(jīng)歷的坎坷。”楊團說，“到今天這個坎坷還沒有完結(jié)，有一些問題是撥開迷霧見太陽，但有一些問題仍在探索之中。”

講座問答Q&A

Q：《慈善法》出臺后，規(guī)定哪個部門來管理慈善？

楊團：這個已經(jīng)非常明確，就是由民政部門主管慈善工作。

Q：網(wǎng)絡(luò)募捐的問題是大家關(guān)注的焦點之一，您怎么看？

楊團：對于網(wǎng)絡(luò)募捐這個問題，我認(rèn)為要更多地考慮用別的方式來做，而不是用行政手段控制。現(xiàn)在是接受意見，同時可以在自己網(wǎng)站發(fā)布，把省級去掉了，然后統(tǒng)一指定平臺發(fā)布信息，據(jù)我所知，現(xiàn)在民政部門已經(jīng)跟各個網(wǎng)絡(luò)平臺在討論商量當(dāng)中了。

Q：請您談一談《慈善法》中相關(guān)慈善信托的內(nèi)容。

楊團：《信托法》公布很多年了，《信托法》里面有一條叫公益信托。在《慈善法》第一稿的時候，沒有說慈善信托屬于公益信托，所以就導(dǎo)致《慈善法》跟《信托法》會“打架”。后來把這條給順過來了，慈善信托屬于公益信托，緊接著是這一些條目都應(yīng)該是根據(jù)《慈善法》的要求定出來的一些具體的條目。這些具體條目里最重要的是第四十六條，就是慈善信息的受托人，可以由委托人確定其信賴的慈善組織和信托公司擔(dān)任。

也就是說，首先，如果只是慈善組織，那么它和基金會的區(qū)別就不大。因為信托是早于基金會的一種制度，從13世紀(jì)開始就有，然后信托用于公益也是后來逐漸發(fā)展就有了，15、16世紀(jì)都有，在解放前的上海、北京都有這種信托，在歷史上一直有。基金會是190多年前開始在美國出現(xiàn)的。美國基金會的制度是從哪兒來的？是從公司出來的，它借用了公司的治理結(jié)構(gòu)，然后讓基金會形成理事會制，把法人治理結(jié)構(gòu)從公司借過來安到基金會上。有了基金會以后，美國就以基金會為主，就不做慈善信托了，他們認(rèn)為慈善信托的規(guī)范性、法律性、標(biāo)準(zhǔn)化都不如基金會，因基金會是由一個組織對它進行管理和決策的。所以其實就變成兩派，老的一派是英國派，因為是最早做的，包括澳大利亞；新的一派是美國，以基金會為主。但是中國從走過這些年的實踐經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)信托還是有一些用處的，這個信托可以是一個個人，然后把他的財產(chǎn)通過信任的關(guān)系委托。信托到今天在中國未來的慈善發(fā)展中，它有多大的空間，它可以做哪些事情，它可不可以規(guī)避現(xiàn)在管得過嚴(yán)這樣一種問題，可不可以讓個體、私人老板捐贈起來更加方便，這些我覺得還有待于實踐進一步檢驗。

慈善信托是慈善的一種方式，籌款以及組織的方式，慈善信托給如何來組織資源、獲取資源開了一扇新的門。這個新的門在中國的體制下完全可以進行一種新的探索。原來它只有慈善組織這個門，太窄了，后來加了信托公司就寬點了，也就是說，這一下子就等于是把經(jīng)濟組織納入了慈善范圍，經(jīng)濟組織可以幫著慈善組織一起來做了。所以從這點上講，它是非常重要的。

Q：到目前為止我們國家的《民法通則》中有四部分法人：機關(guān)法人（就是政府）、事業(yè)法人、企業(yè)法人、社團法人。我國《民法通則》將來要改變?yōu)椤睹穹倓t》，其中社團法人這個問題就會引起我們的關(guān)注，像基金會法人它不是社團法人，《慈善法》出臺后對于自然人、慈善組織和其他組織相互之間的權(quán)利關(guān)系會產(chǎn)生一個調(diào)整。那是不是就意味著要針對法人結(jié)構(gòu)、法人的形式，產(chǎn)生一個非營利性的財團法人？基金會應(yīng)該屬于這一種法人。將來在財產(chǎn)法方面，或者在整個法律體系方面，會是怎樣的一個趨勢？

楊團：我贊成將社團法人和財團法人這兩個概念分開，不再有“民非”法人，所以我們有設(shè)施的，比如說大企業(yè)、養(yǎng)老院，其實都屬于財團法人。財團法人不但是基金會類型的，也可以是有設(shè)施，同時從事服務(wù)的機構(gòu)。這樣把“民非”這一類就劃進去了。現(xiàn)在我們《慈善法》里，有一類叫社會服務(wù)機構(gòu)，社會服務(wù)機構(gòu)到底算哪一類法人沒有解釋清楚。最好上面有一個《非營利組織法》，然后再來說其他法，先把組織理清。如果是按照現(xiàn)在《慈善法》的概念，那就得變成三類法人：社團法人、基金會法人和社會服務(wù)機構(gòu)法人。如果按照世界通行的慣例，應(yīng)該是社團法人和財團法人，財團法人是屬于非營利性的。

Q：慈善信托分三個主體：委托人、受托人受益人。現(xiàn)在把基金會也作為信托的受托人，但是我們不是專業(yè)的信托組織，我們應(yīng)該通過信托機構(gòu)讓它保值增值以后，再把保值增值的錢捐給基金會。現(xiàn)在把信托機構(gòu)也作為受托人，而且它有處分信托資產(chǎn)的權(quán)利，是不是它也成為一個準(zhǔn)慈善組織了？

楊團：信托是在基金會沒有之前出來的，它比基金會早了好多年。其實信托很明確，我是托給一個我信任的人，這個人是自然人，當(dāng)時真的都不是法人，后來出現(xiàn)信托公司，又理財，又處分。開始托給自然人的時候，你處分，但是你這個錢在哪兒？錢當(dāng)然在銀行，在信托公司，所以其實它當(dāng)時就是受托人有處分權(quán)是最重要的。后來有了基金會，它把錢捐給基金會就好了，捐給基金會，基金會替他處分，基金會把錢存銀行也行，其實它的受托人到基金會以后，很多人認(rèn)為信托沒有意義了。

有一些地方是雙軌并行，包括美國，基金會占大多數(shù)，它的信托也有。英國和澳大利亞是倒過來的，信托占比高，基金會也有，它雙軌并行。我個人認(rèn)為從它的組織的規(guī)范上來講，肯定是各有各的用處。也就是說，基金會是一個組織，而信托我認(rèn)為更重要的是給個人。而給個人是傳統(tǒng)，有完全行為能力的自然人，可我們恰恰把這個傳統(tǒng)給丟了。我們要的慈善組織里，當(dāng)然包括基金會，也包括社團，這個和某人把自己的財產(chǎn)捐給你，不用信托的方式，有沒有區(qū)別？我覺得區(qū)別可能是這個信托人的規(guī)定比較相近。如果信托給你的話，時間、界限，出了什么問題怎么解決，需要一堆有利于委托人的這些條款。這是做信托的規(guī)定。

Q：目前上海市慈善基金會設(shè)立了280多個專項基金，這個專項基金都應(yīng)該信托給我們，這個對我們有點多余。實際上我們本身就是信托行為，我們專項基金也要保值增值。

楊團：你可以這么認(rèn)為，其實你說的是一種信托行為，但是這個信托行為是整體捐贈的行為。信托本身其實無外乎兩類，一類是房子，一類就是資金。我認(rèn)為可以廣東的文昌慈善會在上世紀(jì)90年代的運作模式為例，那時根本沒有什么基金會法案，就是信托，而那個時候連《信托法》都沒有，它就用傳統(tǒng)的概念來做，委托人會跟基金會簽一個合同。這樣的概念在民間是常常有的。為什么我說它可能需要一點時間在實踐中摸索，最后摸索出來的結(jié)果一定是基金會捐贈和信托給委托人要有區(qū)別，目前這個區(qū)別不明顯，這就是我們?yōu)槭裁捶磳Α洞壬品ā返谝桓逯兄粚懘壬平M織，后來加了一個信托公司。但是信托公司是項目制，它有一部分可能是公益商業(yè)，但我認(rèn)為具有完全民事行為能力的個人是需要的。未來還應(yīng)該補上去。

Q：現(xiàn)在《慈善法》兩種形式都存在，捐贈人如果用捐贈的方法給你，我們就按照捐贈的方法給你；如果它認(rèn)為要用信托的方法，那就用信托的方法。不等于每個捐贈都是信托。信托的歷史比較久，有一些地方，像溫州，私人信托也很多，這兩種都有，但不等于所有的慈善捐贈都是信托關(guān)系。

楊團：是的。信托是另一種慈善組織。信托有一部分是慈善的。

Q：好像《慈善法》中沒有明確提出來慈善組織要建立監(jiān)事會這個概念，也可能《慈善法》并不是對慈善組織的組織法，所以還談不上這個問題，是不是含在里面了？因為在“慈善組織”這一章中規(guī)定慈善組織必須要有內(nèi)部監(jiān)督，現(xiàn)在我們監(jiān)事會定位在內(nèi)部監(jiān)督，不是社會監(jiān)督，不知道在整個法治過程中間，對這個問題是不是有所觸及，您怎么看？

楊團：“監(jiān)督管理”是非常重要的一章，這一章里面講了慈善組織內(nèi)部監(jiān)督，這個實際上講的是外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督是屬于組織內(nèi)的。還有關(guān)于法律責(zé)任，這些應(yīng)該講在監(jiān)督方面是比較完整的。至于內(nèi)部監(jiān)督的部分，其實重點是內(nèi)部要有自己的制度，而組織內(nèi)部里面，有關(guān)慈善負(fù)責(zé)人，都是屬于需要監(jiān)督的，這個部分應(yīng)該講完善很多了。關(guān)于慈善組織，行業(yè)監(jiān)督也算。關(guān)于慈善組織內(nèi)部監(jiān)督，在組織內(nèi)部這里面有這樣一句話，叫做不能利用關(guān)聯(lián)關(guān)系，它的重點是在于監(jiān)督的內(nèi)部。關(guān)于組織要受監(jiān)事監(jiān)督，在所有組織法里面關(guān)聯(lián)關(guān)系過去沒有，交易關(guān)系過去也沒有，這個恰恰是我們監(jiān)督的重點。它把重點放在什么問題上要實行監(jiān)督，這些《慈善法》是講清楚了的。