全面深化改革重塑中國城市

劉士林

“始于中國城市，用于中國城市”的新理念、新政策和新實踐，全面深刻地重塑著中國城市的形態(tài)、功能和性格

1978年，黨的十一屆三中全會終結了“以階級斗爭為綱”，實現(xiàn)了全黨工作重心向經(jīng)濟建設的轉移。 2013年，十八屆三中全會研究部署全面深化改革重大問題，提出經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制五大改革任務。 對于中華民族的現(xiàn)代化進程而言，兩個“三中全會”都具有劃時代的歷史意義，不同的則是改革的環(huán)境、主體和任務。 1978年，中國城市化率僅為17.92%，當時的中國還是一個“鄉(xiāng)土中國”，所以十一屆三中全會的重點是“盡快把農(nóng)業(yè)搞上去”。

2013年，中國城鎮(zhèn)化率已達到53.73%，“鄉(xiāng)土中國”變?yōu)椤俺鞘兄袊保鞘谐蔀槁鋵嵣罨母锏摹爸黧w”和“主戰(zhàn)場”。為此，2015年中央城市工作會議明確提出“城市是我國經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。”城市既是全面深化改革的“主體”，也是全面深化改革的“對象”，全面深化改革的關鍵就是城市全面深化改革，城市全面深化改革的質量和成敗決定著國家全面深化改革的質量和成敗。

十八屆三中全會以來，中國正步入全面深化改革的新時期。

以往在經(jīng)濟高速發(fā)展中累積和被掩蓋的問題、矛盾和后遺癥，在經(jīng)濟“新常態(tài)”下迅速抬頭，并在某種程度上集中表現(xiàn)為“城市問題”和“城市病”。 為應對這些問題、矛盾和挑戰(zhàn)，黨中央和國務院密集推出一系列新政策和新實踐。這些“始于中國城市，用于中國城市”的新的理念、政策和實踐，在自身不斷完善的同時，也全面深刻地重塑著中國城市的形態(tài)、功能和性格。

抓住主要矛盾，破解“城市病”

宜居是城市生態(tài)文明建設的根本目標。圖為2016年2月27日，一名女子在武漢東湖邊跑步

新中國的城市發(fā)展進程，大體上走過了兩個階段。新中國成立以來的30年，政治型城市發(fā)展模式是主導模式。這是一種以政治理念和意識形態(tài)需要為中心、一切服從于國家政治需要的城市發(fā)展模式。改革開放以來的30年，經(jīng)濟型城市發(fā)展模式成為主導模式。這是一種以GDP為中心、一切服從于發(fā)展生產(chǎn)力的城市發(fā)展模式。

這兩種模式各有各的歷史合理性，同時也有各自的局限性。 政治型城市發(fā)展模式成就了社會主義新中國，這是后來一切事業(yè)的基礎和母體。但問題在于“政治”壓抑了“經(jīng)濟”。 經(jīng)濟型城市發(fā)展模式最大的“得”是中國GDP總量躍升為世界第二，極大地提升了綜合國力和城市競爭力。但最大的“失”是愈演愈烈的環(huán)境資源問題和社會人文問題，前者嚴重威脅到城市可持續(xù)發(fā)展的“物質條件”，后者嚴重威脅到城市健康發(fā)展的“主體條件”。

政治型城市發(fā)展模式最大的后遺癥是“政治與經(jīng)濟”“政府與市場”在邊界上的不清晰和功能上的錯位，經(jīng)濟型城市發(fā)展模式最突出的問題則是導致了“客觀方面的環(huán)境資源緊張”和“主觀方面的人文價值貧乏”，這些問題和矛盾在當下相互纏繞在一起，是造成“城市病”大面積、集中性爆發(fā)的深層原因，也是全面深化改革必須予以解決的主要矛盾和突出問題。 這些長期累積、錯綜復雜的問題和矛盾，不可能以“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的方式解決。

2015年12月2日，沈陽地鐵2號線“國之長子”列車車廂

十八屆三中全會以來，以習近平同志為總書記的黨中央在治國理政新實踐中，深刻把握住影響中國城市發(fā)展的主要矛盾和關鍵問題，并以建構國家治理和發(fā)展新理念的方式尋求中國城市問題的根本解決之道。 首先，以理順政府和市場關系為核心，解決政治型城市發(fā)展模式的后遺癥。

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，推進城鎮(zhèn)化要注意處理好市場和政府的關系，并確立了“既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能”的大政方針。

其次，以生態(tài)文明建設和文化強國建設為抓手，全面應對經(jīng)濟型城市發(fā)展模式造成的各種頑疾和并發(fā)癥。 十八屆三中全會提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

2015年5月，中共中央、國務院發(fā)布《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，首次提出“綠色化”概念，并將其與新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并列。 在文化建設上，習近平總書記近年來相繼主持召開文藝工作、社會科學工作等多個座談會，極大地推進了中國文化領域在全面深化改革中形成共識、統(tǒng)一思想和協(xié)調發(fā)展。 2015年，黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，同年召開的中央城市工作會議明確提出在中國城市工作中貫徹五大發(fā)展理念，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。五大發(fā)展理念是改革開放以來中國發(fā)展觀念和發(fā)展方式的系統(tǒng)集成與理論自覺，為城市全面深化改革、實現(xiàn)健康發(fā)展提供了總體戰(zhàn)略思路和科學評價標準。

“指揮棒”變了

改革開放以來，在全黨工作重心轉向經(jīng)濟建設的大背景下，中國城市迅速走上了經(jīng)濟型城市發(fā)展道路。 “以GDP論英雄”成為考察干部政績及評價城市競爭力的主要標準，并在激烈的市場競爭中走向極端，由此造成了越來越嚴重的負面影響。

一方面，以GDP增長考核干部的業(yè)務水平與績效，必然逼迫各級干部把經(jīng)濟目標作為主要追求，而很少考慮環(huán)境是否友好、資源是否節(jié)約、能耗是否降低、產(chǎn)業(yè)是否先進、歷史文化能否傳承、社會能否承受、普通市民能否共享等問題。

另一方面，以GDP為核心的政績考核機制，還導致從改革開放中逐漸淡出的政治型城市發(fā)展模式卷土重來，相關城市管理部門和各級領導干部不僅不愿意放棄各種權力，還會把城市發(fā)展的主要資源如土地、財政、項目審批等抓得更緊。

這就是在社會主義市場經(jīng)濟大潮中為什么還會出現(xiàn)政府“該管的不管，不該管的亂管”，以及中國城鎮(zhèn)化速度和質量不對等、規(guī)模和內(nèi)涵不協(xié)調、面子和里子不匹配等問題的根本原因。

建立科學的符合中國城市發(fā)展規(guī)律的干部政績考核體系，以此為“指揮棒”引領城市管理者改變思維方式和政績觀，進而推動粗放型城市發(fā)展方式的轉型，實際上已成為全面深化改革的必由之路。 十八屆三中全會以來，以習近平同志為總書記的黨中央在治國理政新實踐中，透過城市管理的復雜表象，洞悉其錯綜復雜的內(nèi)在機制，旗幟鮮明地提出“不以GDP論英雄”。

把復雜的城市發(fā)展簡化為單純的經(jīng)濟發(fā)展，是一切問題的核心和關鍵，這個問題如果不能得到徹底解決，其他問題也是推不動的。 十八屆三中全會明確要“糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向”。

2013年底，中組部印發(fā)《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，規(guī)定各類考核考察不能僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價的主要指標，同時明確要求加大資源消耗、環(huán)境保護等指標的權重。 在解除牢牢套在頭上的“緊箍咒”的同時，以習近平同志為總書記的黨中央還把對干部的政績考核與綠色發(fā)展等緊密結合起來。

十八屆四中全會明確提出要用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，引領形成新的發(fā)展觀、政績觀。2015年，習近平在為《福州古厝》作序時指出，發(fā)展經(jīng)濟是領導者的重要責任，保護好古建筑，保護好傳統(tǒng)街區(qū)，保護好文物，保護好名城，同樣也是領導者的重要責任，二者同等重要。 把政績考核從單一的經(jīng)濟指標拓展到環(huán)境、民生、文化等方面，對于糾正一個時期以來以“唯GDP化”“房地產(chǎn)化”“政績工程化”為代表的城市粗放發(fā)展方式起到了撥亂反正的重要作用。

黨建影響城建

十八屆三中全會以來，以習近平同志為總書記的黨中央在經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五大發(fā)展目標之后，又特別提出了第六個建設目標——黨的建設。 按照一般的理解，城鎮(zhèn)化主要包括環(huán)境、人口、經(jīng)濟、社會和文化，全面深化改革涉及經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制和生態(tài)文明，基本上實現(xiàn)了對城市發(fā)展主要領域的全覆蓋。不過，藍圖設計好之后，關鍵是要有人去做。

歷史上的任何偉大事業(yè)，從一開始都會面臨三個問題：一是時間問題，它的本質是“來不來得及做”或“有沒有時間去完成某件事”。

二是空間問題，它的本質是“有沒有條件和資源做”或“具備不具備做某件事的歷史條件或社會土壤”。三是人的問題。這個問題的本質是“有沒有合適的人去做”或“這樣一群人能否完成歷史賦予他們的艱巨任務”。

歷史經(jīng)驗告訴我們，要徹底解決中國城市發(fā)展中各種久治不愈的頑疾，關鍵是要有一大批能夠承擔使命、無往不勝的人。

圍繞人這個核心中的核心，以習近平同志為總書記的黨中央從嚴治黨、從嚴整肅干部隊伍，迅速在整體上提升了中國城市建設者的戰(zhàn)斗力。 在此基礎上，很多長期以來相互推諉扯皮的“老大難”問題出現(xiàn)轉機或被徹底解決。 京津冀的一體化進程2014年以來發(fā)生了“質”的變化，如天津自貿(mào)區(qū)的京津冀海關區(qū)域通關一體化、檢驗檢疫通關業(yè)務一體化改革等。在城市環(huán)境方面，河北省的張家口市、固安縣等已開始采用首都環(huán)衛(wèi)標準，《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點工作》已涉及北京、天津及河北省的唐山、廊坊、保定、滄州等城市。

2015年的中央城市工作會議提出促進“多規(guī)合一”后，不僅各部門紛紛響應，同時相關的試點工作也已迅速展開。 中國全面深化改革的道路，并不會一帆風順。中國的城鎮(zhèn)化不僅涉及環(huán)境資源、人口、經(jīng)濟、社會、文化等多種要素，也由于其體量巨大、關系復雜等原因，在實際建設過程中可能出現(xiàn)搖擺、反復甚至局部倒退。這都是正常的，不必大驚小怪。對于全面深化改革中的城市問題，只要我們秉承“知行合一”的弘毅精神，保持足夠的戰(zhàn)略定力，堅持高度的文化自信和道路自覺，就一定會創(chuàng)造出一個更加美好的城市家園。

（作者系上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家，《光明日報》城鄉(xiāng)調查研究中心副主任，上海交通大學斐訊智慧城市研究中心主任，國家“十三五”規(guī)劃專家委員會委員，文化部文化產(chǎn)業(yè)專家委員會委員）