共建全球治理新秩序：聯合國改革十策（專稿）

【澳大利亞】陸克文

聯合國已走過七十載。今日之世界與七十年前不可同日而語。自上一次世界大戰以降，全球地緣政治正處于第三次大轉型時期：從歷時四十年的冷戰，到蘇聯解體后的二十載“暫時和平”，再到當今時代。在美俄關系、中美關系、以及現在不斷強化的中俄戰略協同之中，我們看到全球地緣政治格局的不穩定與日俱增。從二戰后美國一家主導，到美、中、歐三分天下，再到如今中國經濟世紀的大幕徐徐展開,全球地緣經濟格局亦悄然改變。

國際秩序支撐基礎發生根本性變化的同時，全球化正在席卷一切。應對高度全球性的挑戰，諸如金融危機、恐怖主義、氣候變化以及人員國際流動的爆炸性增長等，都需要同等水平的國際協作來應對。然而，各國外交面臨的一大挑戰是：對高效的全球治理需求日益上升，但有效的治理供應卻不見增長。國際秩序的碎片化已然發生。

那么，我們要問：為戰后秩序“量身定制”的聯合國這一多邊機制，在未來幾十年里，是否還能滿足國際社會之所需？如若不然，我們又該如何革新聯合國之使命、架構與資源配置，使之得以因應今日之挑戰？

雖未崩潰，但的確身處困局

盡管遭受諸多貶損，聯合國仍有威望。作為戰后國際秩序的核心構成，聯合國作用重大——若任其日漸式微，蹣跚不前，乃至衰敗，都將使已經脆弱不堪的國際秩序更加動蕩。70年的存在與發展，聯合國已然是國際秩序不可或缺的組成部分，持續而穩定地維系著國際關系的廣泛發展。但我們卻時常將其視為理所當然：用或不用，都在那里。

歷史如鏡，提醒我們萬物更替，無一永存。全球機制并非歷史久遠，也遠非根深葉茂，甚至也不乏失敗的先例。倘若有一天聯合國不復存在，哪怕僅僅是緩緩落入被忽視的邊緣，那時我們才會清楚地意識到，聯合國對國際秩序的不可或缺。若沒有聯合國，國家間的關系將愈發緊張。在危機之際，沒有了聯合國從中調節與斡旋，戰事或一觸即發。那時再惋惜追逝，恐怕為時已晚。

聯合國有諸多核心優勢。“聯合國憲章”和“國家主權平等原則”賦予其無可比擬的國際合法性。因此，聯合國的發聲具有普世性，而其他機制難以望其項背。聯合國擁有獨特的全球號召力。應對當下世界面臨的挑戰，可以以聯合國名義發出全球性倡議，形成國際領導力。聯合國通過一系列國際條約法案制定國際標準。聯合國有特權去開展合法性的集體安全行動以維持國際和平與安全。聯合國還可以設立全球經濟和社會項目以加強全球社會公正與環境的可持續發展。即便過去多年聯合國既有成功的經驗，也有失敗的教訓，這種力量優勢依然是無法被取代的，獨立于成敗之外。

今天，我們這些聯合國堅定且自豪的守護者，將盡己所能緊握保護這個機構的劍柄。但讓人不安的事實是，聯合國雖未崩潰，但的確身處困局。危險在于，在國際社會的重大關切上，國家日漸游走于聯合國體系之外，通過其他方式尋求解決方案，使得聯合國日益變得“無關緊要”，僅被各國視為一團和氣的“事后外交”。

從伊朗和朝鮮核問題、到恐怖主義、網絡安全、再到全球性傳染病，以及難民潮問題，我們在諸多全球事件中看到聯合國這種越發凸顯的“無關性”。重大的系統性變革與挑戰正在肆意改造國際社會，但是聯合國卻依舊采用上世紀的體制結構與文化，終究難以適應21世紀的新形勢。諸多有識之士一致認為，如果聯合國不能與時俱進改革自身，則難免如諸多老牌國內、國際組織一樣不可避免地逐漸滑入歷史的陰影之中。

聯合國有能力重塑自我,深化改革

然而，上述命運并非注定。我堅信聯合國有能力重塑自我，并更上層樓。所有身處21世紀的機構都應該調整自我，從而在應對環境變化的節奏和復雜性中得以存續與發展。將聯合國完全推倒重來是不切實際的，但我們可以在現有基礎上深化改革。如下淺見，列為聯合國改革十策：

1.我們需要一個結構上有機整合的聯合國，將和平與安全、可持續發展、人道與人權這幾個組成機構視為一個戰略整體，而非任其“各掃門前雪”，各自為戰。這樣的整合路徑表明聯合國需要強化基礎性協作，通過各運營部門及各相關領域協同發展以共同實現聯合國使命。

2.我們需要一個有能力制定未來長遠政策規劃的聯合國，而非僅僅著眼于應對當下的危機。

3.我們需要一個具有綜合預防機制的聯合國，而非只能簡單應對問題。這應在聯合國的領導結構、文化和資源配置中體現出來：未來聯合國機制改革的方向應是前瞻性、計劃性和預防性的，而非簡單的反應、安慰或祈福。

4.我們同樣需要一個具備綜合應對能力的聯合國，在毫無征兆的危機突發時能夠提供有效的安全保障措施以及緊急的人道援助。

5.我們需要一個將前沿落實置于首位的聯合國。未來的聯合國將由其在全世界范圍內救死扶傷和提供生存發展機遇的能力被世人評判，而非其發表報告的多少。實際上，聯合國將過多精力耗在筆頭。

6.我們需要一個“團隊合作”的聯合國，通過打破僵硬的體制隔閡，整合團結而又多元的工作隊伍，以從根本上應對各種具體挑戰，并賦予聯合國派駐各國的當地機構領導權以落實。

7.我們需要一個“知行合一”的聯合國，注重腳踏實地的厚重，而非文山會海的優雅。

8.我們需要一個珍視“我們聯合國人民”這一認同的聯合國，加強全球范圍內的伙伴關系建設，深化與市民社會及私人部門的合作。目前聯合國在這一方面的進度已經開始但有待提速，否則我們將難以在2030年發展議程中落實可持續發展目標，因為這些目標的實現離不開大規模的私有資本的支持，而全球公共資本的供給在其中不過是滄海一粟。這種新型的伙伴關系意識在聯合國最高管理層及各傳統部門之間必須加強。當然，建設這一新型伙伴關系需要在維護聯合國成員國的核心地位及其政策關切優先性的情況下推進。

9.我們需要一個在所有議程中落實“性別平等”原則的聯合國，而非僅在部分議程中強調。性別不平等則不利于和平、安全、發展及人權。實現性別平等才能實現社會公平。我們同樣需要一個關懷年輕人的聯合國，讓他們得以在聯合國的各個平臺上發出心聲、表達關切，而非僅僅與他們進行家長式的事后互動。唯有如此，才能真正借助當今數十億年輕人的力量締造未來。

10.我們需要一個基于未來財政經費有限假設下，依然運轉高效、行動見效、體系靈活的聯合國，因為資金緊張在短期內并不易轉緩。

以聯合國為基礎共建全球治理新秩序

以上十點并非驚人之語，也未能極盡周延討論聯合國體系所面臨的全部體制與政策挑戰，但這些平實觀點或可為未來聯合國體系管理層的持續改革撥開些陰云。此前，包括現任秘書長任期內，已經有許多良好的改革方案得以推行。但是每一屆領導層都有責任對當下的重大變遷與時代挑戰深入思考，力求與時俱進。而這一重任即將落在下一任聯合國秘書長先生（或女士）的肩上。

這一責任也是我過去兩年來作為多邊機構獨立委員會（由國際和平機構于2014年9月創立）主席所力圖踐行的。縱然現今我不能成為澳大利亞提名的聯合國秘書長候選人，我仍誠愿為下一任秘書長先生（或女士）及其工作團隊、聯合國秘書處的工作人員，以及最為重要的——聯合國成員國提供以上的建議。一份更為翔實的政策報告亦將獻上，作為我過去兩年來，經由國際和平機構多邊機構獨立委員會與諸位聯合國摯友多次反復討論重大國際議題的一個總結集合。

聯合國的式微緩慢而持續，以聯合國為基礎的廣泛多邊體系在日趨動蕩的世界中亦將遭受重創。大國之間分歧日增、國家間傳統糾紛重現、恐怖分子四處行兇、市場經濟陷入混亂、工作機會流失殆盡，種種問題使得各國人民不禁質疑：“是否還有人可以一錘定音？”人們開始懷疑，是否我們已經開始進入一個戰后秩序的深層危機全面爆發的時期？

我本人依舊是聯合國矢志不渝的支持者，并將始終秉持樂觀主義精神為其奔走呼告。然而，現如今，確實到了聯合國必須深入改革的時候。如若不然，在隨后的數十年里，聯合國雖不會消亡，也會悄然衰落，徒有表面光輝，卻無實質影響。我始終相信，我們可以避免這個悲劇，只要大國小國，東方西方，可以共同支撐這個戰后國際秩序的核心，一起建設我們的命運共同體。▲

（作者是澳大利亞第26任總理、國際和平機構多邊機構獨立委員會主席，特別致謝錢鏡先生在本文撰寫、翻譯過程中的貢獻）

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