返鄉農民工的土地保障研究
——基于河南省黃淮四市的調查數據

汪雪潔

（信陽師范學院，河南 信陽 464000）

返鄉農民工的土地保障研究
——基于河南省黃淮四市的調查數據

汪雪潔

（信陽師范學院，河南 信陽 464000）

本文基于筆者對河南省黃淮四市返鄉農民工的問卷調查，在對返鄉農民工有限的生存手段辨析中凸顯土地對其的保障作用及重要意義。從土地價值和土地使用價值兩個方面分析土地對返鄉農民工的保障作用，并對現行土地政策進行解讀，揭示返鄉農民工的土地保障訴求與土地政策之間的矛盾，提出合理化的土地對策及建議。

返鄉農民工；土地保障；土地政策

1　返鄉農民工的土地保障研究背景

在城鄉二元制尚未完全破解的現實下，農村人口被排斥在城市保障體系之外，返鄉農民工依舊是以家庭為基本單位，以土地為主要保障形式。溫鐵軍認為農村保障的理想選擇是家庭聯產承包責任制下的土地制度，并強調土地保障在維護農村穩定中的長期作用；土地不僅是生存手段，在當前的土地制度下還體現為農民的社會保障，使農民“流”而有“根”，“出”有“后。農民工返鄉，充分表明在今后相當長的一個時期內，農村土地的保障功能尤其是對返鄉農民工而言依然為經濟社會發展所必需。

2　返鄉農民工的土地保障研究數據來源

本文數據來源于2016年1-3月信陽師范學院經濟學專業本科生和碩士研究生在河南省“黃淮四市”，即信陽市、商丘市、周口市、駐馬店市的問卷調查。通過對返鄉農民工的問卷進行整理和分析，共收集四市縣鄉鎮或者村莊的194份有效問卷。

3　土地對返鄉農民工生存保障功能與意義

土地是農民保障其生存發展的一道心理防線，農村土地的保障功能可以分為生活保障效用、就業效用、直接受益效用、財產繼承效用、地產增值效用等內容。對于返鄉農民工而言，土地是返鄉保障的“蓄水池”。

3.1返鄉農民工生存保障手段辨析

農民工選擇返鄉后需要繼續生存與發展，根據調查問卷結果，在已有工作的121人中，63人（52%）從事的工作與農業有關，見表1。

表1　返鄉農民工就業情況統計表

返鄉后通過創業實現再就業能帶來較高的利潤，但是創業需要資本，農民工在外辛苦勞動，通過貸款等途徑獲取資本，并沒有可以抵押的財產，高利潤同時代表高風險，稍有不慎辛苦錢可能就會“打水漂”。雇用工資具有不穩定性，而返鄉農民工的抗風險能力一般較弱。中國人落葉歸根的心理驅使他們在年老時返鄉，在社會養老制度并不完善的前提下，這部分返鄉農民工仍需要子女贍養，這無疑是加重了整個家庭的經濟負擔。

3.2土地對返鄉農民工的保障

對返鄉農民工而言，土地提供了一種綜合性保障。王守智將土地保障劃分為物質和精神兩個層面，調查問卷中印證了這一點，設置了多選問題“您目前持有土地的主要用途”，對于該問題的調查結果，見表2。返鄉農民工持有土地的首要用途是解決生活用糧，符合農村中的實際情況。64%的人員利用土地增加收入，主要途徑是務農、邊打工邊務農或是受雇于農業大戶。

表2　返鄉農民工持有土地用途統計表

3.3土地對返鄉農民工的意義

基于中國土地制度的發展以及現實國情，學者們客觀地認識到當前中國人口多底子薄的情況，也認識到農村土地在當前甚至未來相當長的時間內都將發揮重要作用，尤其是大量農民工的返鄉，土地的保障功能將得到強化。受調查的返鄉農民工中，超過80%的擁有土地，在城市的生活面臨危機和困境時，返鄉是一些外出打工人員的最佳退路，土地使他們返鄉后無生存之憂。返鄉農民工通過比較權衡：一是隨著農村社會經濟的發展，農民種地的比較收益提高；二是農村家庭生活的拉動，在農村家庭開支小，生活成本低；三是返鄉前受到職業技能培訓的農民工是23人（11.5%），受到自身素質的限制，極少農民工具備從事其他行業的技能，農民工從農民中來，返鄉后從事農業生產具備“先天”優勢。

4　土地對返鄉農民工保障的實現途徑

4.1土地的價值

我國人均土地資源稟賦稀缺，土地保障是農業社會自然經濟的產物。對返鄉農民工而言，土地是一種生活方式和一種積累財富的重要途徑，可以帶來直接的經濟價值。農民工返鄉后這種“土地福利”依據現行的土地制度可以轉變為現實的財富。返鄉農民工在衡量選擇不再務農時，可將土地流轉出去，通過土地流轉獲得相應的收入，由于城市的擴展等其他原因，政府收購土地，返鄉農民工也可以獲得一定的征地補償，即從土地中獲得直接的收益。

土地的價值還體現在精神方面。土地是對家鄉思念的寄托載體，12.5%的農民工因為“照顧老人小孩等家庭原因”而返鄉。中國人看重家庭團聚，農民工常年在外打工，無法享受天倫之樂，得不到心靈的慰藉，加之受教育不高的農民工缺乏技能，只能依靠苦力，從艱難的工作中取得工資，一旦青春勞力用完，很難繼續在城市中立足，而返鄉后，一能享受家庭的溫暖，二能照顧老人孩子，三在農村，大家在心理上是平等的，相互之間容易獲得尊重。返鄉象征回歸家庭，滿足返鄉農民工的心理訴求。

4.2土地的使用價值

土地的使用價值是以土地作為農業生產要素在農產品及其帶來的服務中所作的貢獻為基礎。在農業生產市場條件下，土地使用者或占有者以個人利潤最大化為目標獲得土地邊際價格。國內外衡量土地使用價值多采用特征價值模型、多元回歸等數學模型，基于土地估價經驗構建參數，而對于農村土地市場尚不發育的中國，借鑒應用數學模型解決土地使用價值測算問題尚待進一步研究。從返鄉農民工角度來說，土地的使用價值單一地固定在種植上，以種植糧食作物和經濟作物獲得收入。

返鄉農民中自愿從事農業生產者，同時具備農業生產要求，如農業技能、體力等，具有發展成職業農民的潛質。學術中提及發展職業農民的備選人員，多是一直服務于農業生產或者具有專業技術與資金的人。筆者認為，返鄉農民工在發展成職業農民方面具有獨特的優勢：一是熟悉農業生產，對土地有天生的敏銳嗅覺；二在城市中打拼見多識廣，積累了一定的資金，更了解市場行情；三是對農業生活的熱愛。返鄉農民工轉換為職業農民，更易適應角色，既有利于返鄉農民工的發展，又有助于農業現代化。如此，土地的使用價值不僅提供基本的生存保障，更為返鄉農民工的持續發展提供可實現的途徑。

5　現階段的土地政策對返鄉農民工的土地保障影響分析

筆者以河南省返鄉農民工為主體，討論當前主要的土地政策對返鄉農民工的土地保障影響。

5.1土地征收政策

無論是返鄉前還是返鄉后，土地征收一直在進行中，農村集體土地由政府統一征用，并根據相關規定給予補償。《農用地估價規程》規定農民失去土地后，獲得基本生活保障、接受教育、再就業培訓等應得到的補償。實踐中，土地的保障價值主要按單位面積上所分攤的國家為城鎮居民所提供的全部社會保障資金，綜合考慮人均土地面積、土地生產力水平、所在地區社會經濟發展狀況等多種因素，確定土地承擔保障的水平，進而測算相應土地保障所需“成本”。學術界主要采用市場替代法，用養老保障或基本生活保障、就業保障替代土地保障價值，引入不同修正系數進行修正，如農村人均純收入、城鎮居民平均工資、農業人口人均非農業純收入等。而返鄉農民工情況并不作為可參考的因素，且參數選擇沒有跟進實際的情況，在保障價值的確定上缺乏客觀標準。同時，權力監督與制衡機制不健全，該類方法很可能變成為相關部門侵蝕農民、集體權益的工具。

征地的利益博弈當中，農民屬于弱勢群體，返鄉農民工更是屬于被忽視的部分，相關的土地政策當中沒有對應的扶持，返鄉后因土地征收沒有土地的人員占被調查人員的5.9%，這部分返鄉農民工無法享有土地帶給他們的保障功能，就必須為新的生活方式付出額外的成本。

5.2土地流轉政策

土地流轉鼓勵發展規模經營，發展現代化農業，上文筆者提出返鄉農民工具有發展成為職業農民的潛質，他們對土地精耕細作，更有利于土地的可持續發展。返鄉農民中愿意繼續從事農業生產和愿意轉包土地擴大種植面積分別是15%和21.4%，可見他們對于返鄉務農的態度是積極的。一方面返鄉農民工希望流轉到更多的種植土地；另一方面，希望收回外出時被流轉出去的土地。根據筆者的調查走訪和調查，現實情況并不是返鄉農民工希望的那樣：一是資本下鄉，通過各種手段進入土地流轉市場，提高土地承包的價格，這個價格是返鄉農民工無法支付的，更甚者，一些資本追求利益最大化，以租代征，在農民土地上建設廠房，破壞土地的原有屬性；二是公權力，土地流轉在農村容易受外在勢力的影響，農民被迫流轉土地，返鄉后土地難以收回。這樣造成一種會耕作土地的返鄉農民工無法流轉到土地的局面。在土地耕作的熟練程度上，返鄉農民工遠高于資本組織，但是在資金上與資本組織無法抗衡，流轉到土地的可能性較小，影響到返鄉農民工從事農業生產的積極性，也破壞了土地對返鄉農民工的失業保障功能。

6　強化土地保障功能的對策及建議

6.1明確土地征收的利益均衡點

科學確定征地補償費的計算方法，讓失地農民參與土地征收中土地增值收益的分配，分享城鎮化的成果。對返鄉農民工來說，土地具有基本生存、養老保障及就業等功能，相應地，征地補償費的內容應該包括土地的原用途價格、養老保障費用以及就業保障費用這幾個部分，充分考慮對返鄉農民工群體的補償，提供再就業、養老等方面的支持，鼓勵返鄉農民工發揮優勢，拓寬就業渠道。

6.2確保土地流轉的公平合理

組建適當的土地流轉交易平臺，為返鄉農民工中有能力繼續務農的人員提供便利，如農機補貼、農技培訓等，鼓勵發展現代化農業，發揮土地對返鄉農民工的保障功能和推動發展作用。在土地流轉市場，明確土地流轉的自由與可逆性，削弱公權力的影響，依據市場公平合理進行土地流轉，保障返鄉農民工的利益。

6.3理性審慎資本下鄉的可行性

政府首先需要轉變資本下鄉的認識和思路，理性選擇、謹慎甄別；然后，進行事中監督檢查，將原來的消極善后變成積極的風險防范。資本下鄉不應只投入在農業產業園、示范區與農業企業中，更應該用來改善普通農民、專業大戶、家庭農場等小規模經營主體的生產，進一步激發農民，尤其是返鄉農民工的種糧積極性，這也是保護農民權益的根本之計。

主要參考文獻

［1］溫鐵軍.農地制度安排與交易成本［J］.讀書，2004（9）.

［2］韓松.農地社保功能與農村社保制度的配套建設［J］.法學，2010（6）.

［3］王守智.土地保障功能的蛻化與農村社會保障機制的構建［J］.江南論壇，2009（7）.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.14.154

D922.3

A

1673-0194（2016）14-0212-02

2016-06-12
［項目名稱］2015年信陽師范學院研究生科研創新基金（2015KYJ J02）。