張江高科：成功利用PPP 模式開發建設高新園區

程子彥

目前，PPP模式主要適用于城市基礎設施及公共服務領域，產業園區綜合開發沒有明確列入國務院、財政部、發改委文件規定的項目適用范圍，以PPP模式進行產業園區綜合開發尚缺乏明確的法規、政策依據，加上現行土地出讓收支管理制度的限制，園區綜合開發PPP模式面臨一定的法律和政策障礙。

其實，早在1999年，面對上海全市地方財政收入僅為431.8億元，且當年固定資產投資總額需求超過1852億元的現實情況，上海浦東新區就和張江高科合作首創了園區建設—擁有—運營的BOO模式（PPP模式之一），開啟了PPP模式在園區的應用先例。

背景：首創全國園區BOO模式

1999年8月，上海市委、市政府提出了“聚焦張江”的戰略決策，要求進一步集中力量加快張江高科技園區開發建設，把張江高科技園區建成名副其實的國家生物醫藥產業和國家軟件產業的創業基地。根據上海市委、市政府的戰略部署，浦東新區管理委員會決定在張江高科技園區內建設1平方公里的張江技術創新區（下稱“張江技創區”），為支撐和引領張江高科技園區建設發揮示范作用。

在張江技創區開發建設過程中，為解決技創區開發建設和運營管理問題，同時也為促進對高科技創新基地的市場發展和規范管理，并有效體現政府對高科技項目的政策扶持，原浦東新區綜合規劃土地局經調處會同區國有資產管理辦公室產權處，經過創新探索，在國內率先提出了“政策引導，企業建設，政府租用，創業者受益”的BOO創新機制。

張江技創區BOO模式核心內容：一是浦東新區綜合規劃土地局經上海市浦東新區管理委員會授權，代表政府委托張江高科用3年的時間在該區域內建設環境美、標準高的孵化用房、市政配套設施；二是張江高科按照相關協議約定，在政府必要的監管下，負責經營管理張江技創區，與新區政府合作創造優良條件吸引海內外大學、企事業單位，在該區域內設立研發機構和高科技創新企業；三是政府和張江高科均需按照相關協議約定履行相應義務并享有相應權利。政府以支付約定租金的方式，合理保證張江高科的回報。租用期限20年，租用期限內即1999年開始至2018年，向企業支付租金，平均每年支付的租金相當于估算總投資額的7%。若開發建設的費用經決算審計與估算總投資發生差異，政府支付的租金將做相應的調整。若在租用期內由于通貨膨脹，國家上調銀行貸款利率，政府將相應提高年租金。政府也需按照協議約定審批投資與建設事宜，協助張江高科解決開發建設中的有關困難和問題。

效果：張江高科如約完成政府“聚焦張江”任務

效果之一是如期完成技創區開發建設工作。2002年，張江高科如期完成了張江技創區的市政配套及房產開發任務，建成的建筑及公共設施面積約10.2萬平方米，其中包括孵化樓、創業公寓、寫字樓、體育休閑配套設施等，為入駐的中小高科技企業的孵化和發展提供了平臺。

效果之二是實現了國家生物醫藥產業和國家軟件產業的創業基地運營目標。張江高科實現了1999年市委市政府提出的建設中國最大孵化器和技術創新示范區的戰略目標。引進了中科院上海浦東科技園、科技部科技成果轉化基地、浦東火炬創業園、上海高校科技產業園、國家CAD工程研究中心、國家中藥標準化中心、張江創業中心、上海股權托管交易中心、英特爾、聯想、英飛淩、芯成半導體等多家創業孵化企業入駐科技創新區。引導科技產業集聚張江，據不完全統計，張江核心園內的企業從2000年的百余家發展到目前累計注冊企業超過1.8萬家。科技創新創業功能輻射效果顯著：其中國家級/市級研發機構60多家、跨國公司地區總部49家、外資研發機構138家、高新技術企業768家。從業人員約36萬人，其中博士6000多人、碩士4.3萬余人、本科學歷12萬人、歸國留學人員7500余人、境外人員4300余人，中央“千人計劃”專家116人，上海“千人計劃”110人，在園區工作的兩院院士24人。

效果之三是實現了政府財政支出“四兩撥千斤”效應。政府僅以20年年均支出不到5000萬的代價創建了張江高科技核心區，張江核心園產值從2000年的76.91億元發展到2014年底的3125億元 ，稅收從2000年的2.6億元發展到2014年底的170億元。

效果之四是社會資本獲得合理收益和相應融資方式支持。張江高科如約完成了對浦東新區政府約定的義務。除了獲得直接經營收入和可經營的科技地產產權外，還可以獲得政府年均約5000萬元保底租金補貼支持。1999年至2001年兩年多的時間內，浦東新區政府支付的租金約占總投資的40%，較好地匹配了區域建設的資金需求進度，有效地減輕了張江高科作為上市公司在建設初期所面臨的資金支出壓力，同時，前10年租金支付基本可以覆蓋項目貸款本息，這源自浦東新區政府對該項目融資的直接支持，為項目成功融資奠定了基礎，是PPP項目融資結構的創新。

創新：集約利用土地，改變 PPP用地模式

一般而言，PPP用地多是新增供應的用地模式，即符合劃撥條件要求的可以采用劃撥模式，不符合劃撥條件的可以采用出讓、租賃、出資模式。但張江技術創新區建設用地卻創新地利用了張江高科所擁有的尚未開發的土地資源，一方面解決了政府PPP項目土地資源的來源問題，另一方面也解決了張江高科土地開發利用問題，可謂開創了政企土地合作新模式。

張江高科總經理葛培健表示，由擁有土地的企業提供建設用地、政府在規劃等方面予以適當調整，共同解決開發土地利用水平不高的問題，提高土地的使用效益，為解決浦東新區土地集約化問題開創了一個全新的思路，與上海后期實施的“退二進三”等集約土地利用政策殊途同歸。

2009年3月31日，浦東新區政府批準同意了“張江技術創新區控制性詳細規劃”，批復要求，技術創新區將通過調整規劃、改建擴建、統籌開發的手段達到形態再造、空間再造、環境再造的目標，進一步提升該區域的品位和競爭能力，使技術創新區成為具有完善綜合服務功能的張江科學城。2016年5月，在張江科學城大框架下，張江西北片區的城市更新設計工作已正式啟動。如何在PPP運作更加開放的市場環境中，建設更多的一流科技園區，張江高科還將繼續探索。

規范：期待規范PPP發展，在園區開發建設和運營管理中再創輝煌

不可否認，當時處在探索階段的PPP模式與如今規范的PPP模式還有待完善的方面。比如：規范的PPP模式要求不能直接指定合作社會資本主體，規范的PPP模式要求政府按照績效付費，而不能按固定回報方式付費等。葛培健建議：“國家盡快從立法層面建立健全園區綜合開發PPP模式法律法規體系，加強頂層設計，通過地方試點項目和實操嘗試探索及突破現行政策瓶頸，形成完善的、可復制、可推廣的園區綜合開發PPP模式經驗。”

前灘產業綜合研究所所長何萬蓬對《中國經濟周刊》記者表示，張江技術創新區的PPP實踐，是非常有意義的創新探索，張江技創區能從全國那么多園區中脫穎而出，從郊區莊稼地成長為全國科技創新的肥田沃土，投資建設運營模式的大膽突破功不可沒。借助合作共贏、利益共享、風險共擔的BOO等模式，張江高科的資金收支得以平衡，財務結構得以優化，盈利狀況得以改善，為園區的持續高位發展奠定基礎。當然，張江高科實踐本身也在不斷升級迭代。園區PPP需要因地制宜、與時俱進，綜合創新是主線，風險控制是底線。

濟邦咨詢董事長（PPP立法小組成員）張燎向《中國經濟周刊》記者表示，張江技創區在1999年當時的制度環境下，創設的園區政企合作方式，是對園區開發采用PPP模式的積極探索，而且取得了非常好的效果，體現了政府和企業之間的合作開發和“利益共享”精神，具有相當的前瞻性和開創性，不能嚴格按照現在規范的PPP模式要求去套，即不能按現在技術去要求“前人”。同時他建議，張江這類相對成熟的開發區，比較適合探索輕資產的委托運營（O&M）或外包管理（MC）等具體運作方式，而在一些新興開發區，比較適合采用BOT、BOO運作方式。