中邦園林：探尋PPP產融合作模式

宋杰

2015年7月28日，中邦園林股份有限公司（下稱“中邦園林”，833026）正式在“新三板”成功掛牌。這是長春市第18家登陸“新三板”的企業，是吉林省園林領域首家登陸“新三板”的企業。同年9月25日，該公司承擔的“松原市城區園林綠化項目”，成為財政部PPP示范項目。這個項目開啟了松原市政府PPP模式操作項目的大幕，也為其他地方政府和社會資本合作進行園林綠化項目提供了有利的示范作用。

中邦園林2015年年度報告顯示，2015年度營業收入為3.80億元，較上年同期增長20.93%；凈利潤為2470.41萬元，比上年同期下降1.56%。

報告稱，2015年中邦園林敏銳捕捉市場變動信息，深度研究政策變動，精準抓住市場機遇，主動與長春市、松原市、白山市等地方政府開展PPP項目合作，并成功承攬了松原市2015年城區園林綠化工程政府購買服務項目，長春市二道區主城區街路綠化工程投資、設計與施工一體化工程，白山市城市綠化及景觀提升項目一期工程等PPP項目，使該公司營業收入較2014年同期增長20.93%。

示范項目概況

總投資為5.4億元，合作期10年

松原市城區園林綠化項目位于松原市中心城區，采用PPP模式運作，政府向社會資本購買松原綠化服務，合作期10年。項目總投資為5.4億元，施工期建設費用約3億元，總建設面積62.05萬平方米，主要合作內容包括14條街路綠化工程、扶余公園、一江兩岸建設工程、新城廣場及沿江景觀改造工程、松原市伯都訥南街、青年大街、松花江大橋南北環島南環島亮化等工程的投資、建設、運營和維護。

項目建設期兩年，2015年開工建設，計劃今年年底全部竣工。項目全部建成后城區的綠地率可由38.72%增加到40%以上，基本完成了規劃綱要中綠地建設的目標。同時將大大提升松原市的土地價值，為創造良好的人居環境和投資環境提供強有力的支撐。目前項目進展順利，2016年6月已完成投資近2億元，各項工作正在有序進行。

據中邦園林經營總監溫娜介紹，2014年底，松原市城區內道路的新建及改造已經基本完成，新建及改造的綠地尚未進行，新建設及重新規劃的公園及環島內沒有綠化，沿江9000多米的兩側岸線護坡沒有綠化，堤岸的安全石柱年久失修，外觀破損程度較大，嚴重影響松原市的形象及松原市人民的出行。但局限于財力和產業的特殊性，在傳統模式下，目前和未來的很長時間里，松原市政府無法同時建設整個松原市的街路綠化和公園工程。

示范項目背景

當地政府論證通過PPP模式實施，社會資本積極參與

2014年以來，國務院相關部委先后出臺了20余個文件用以支持和規范政府和社會資本合作模式在公共領域實施。2015年4月，松原市財政局成立PPP工作領導小組，負責貫徹落實國家、省關于政府和社會資本合作各項政策；牽頭推進松原市政府與社會資本合作各項工作，特別是松原市城區園林綠化項目，市委、市政府及PPP工作領導小組給予了充分重視和支持。

黨的十八屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，首次將美麗中國寫入五年規劃，顯示出國家層面對于生態環境的重視。在此背景下，松原市PPP工作領導小組根據向公用事業局、交通、住建、環保等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目的過程中，從公用事業局確定了本項目可以作為備選項目通過PPP模式實施，并將本項目列入年度開發計劃。

2015年5月中旬，松原市園林管理中心（項目實施機構）向PPP領導小組提交項目可行性研究報告及初步實施方案。PPP領導小組會同相關部門及專家展開物有所值評價工作，參評專家認為該項目采用PPP模式，一是可以減輕財政壓力，吸引社會資本和金融資本，加快城市基礎設施建設，有效控制地方債務規模；二是通過引進具有先進建設及運營管理經驗的社會資本方合作達到節約項目成本，提高項目運營效率的目的；三是與傳統模式相比，有效化解了政府的風險，將項目風險在政府和社會資本間合理分配。

2015年6月，松原市PPP領導小組組織相關方面的專家，對松原市城區園林綠化項目進行了財政承受能力論證工作。在論證工作中，參評人員對項目申報初步實施方案及項目可行性方案報告等進行認真審核，科學識別政府支出責任，認為該項目屬于政府付費項目，通過PPP模式實施，合作期10年，綜合全市其他PPP項目的支出責任，符合“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例不超過10%”的要求。參評專家一致認為該項目通過財政承受能力論證。

松原市園林管理中心在實施方案獲得市政府的批復后，確定本項目可以通過公開招投標方式確定社會資本，在招標的過程中，社會資本對本項目熱情很高，共有5家社會資本參與投標，經過綜合比選社會資本的投資能力、施工、運營維護能力及專業技術人員配備等方面最終確定中邦園林作為本項目的投資、建設、運營養護中標社會資本。

中標后，松原市園林管理中心與中邦園林簽訂了PPP項目合作協議，并對項目的建設和運用維護質量制定了嚴格的績效考核標準和付費機制。

示范項目難點

融資與法律是民營資本介入PPP兩大瓶頸

項目在操作時，國內沒有成功經驗可以借鑒。中邦園林根據項目本身特點，聘請咨詢機構、法務團隊認真研讀國家PPP相關政策，并針對該項目成立專題小組，由專人負責研究模式、投融資、運營考核等相關程序，確保項目依法、準確、有序地實施。對項目實施過程中可能出現的風險進行了識別和分配，并在PPP項目協議中明確，政府政策類風險由項目實施機構（松原市園林管理中心）來承擔；融資、建設、運營維護風險由公司來承擔。

溫娜告訴《中國經濟周刊》記者，他們與金融機構進行了廣泛接觸，積極探索多種融資途徑，最終選定光大銀行長春分行為項目貸款方，成功獲得融資。“民營企業融資是難點，不像央企有那么多銀行會主動來找你，四大行我們都找過，最后找到光大銀行才解決。”

記者了解到，中邦園林的具體做法是：社會資本方出資項目總投資的20%～30%作為項目資本金，金融機構匹配70%～80%的項目貸款，經測算項目的融資金額確定為2億元；在融資期限方面，根據本項目采用政府付費的特點，為了滿足貸款償還的剛性需求，貸款期限在8～10年還款壓力最小，經過和金融機構的談判，最終確定本項目的貸款期限為8+1年（8年還款期，1年寬限期）；在風險控制方面，考慮到松原市人大已出具將付費納入財政預算的決議，且本項目嘗試了依托項目PPP合同項下未來的收益權利進行質押，從而保障了項目融資的成功。

記者在采訪中了解到，此PPP項目在采購過程中還遇到了法律“困惑”。近兩年國家對PPP模式越來越重視及相關政策及法律法規相繼出臺，PPP項目的操作越來越成熟，隨著松原市城區園林綠化PPP項目的操作深入，在投標過程中又遇到了新的法律問題。

在松原PPP項目采購中，涉及到兩次政府招標過程，一次是確定PPP項目社會資本方的招標程序，一次是在符合法定條件下必須進行招標確定的項目施工單位的招標程序。但這給PPP項目實踐操作在時間上、程序上帶來了很大的工作量，而實際上中標的社會資本——中邦園林的資質和建設運營能力能夠自行進行項目建設。而且，《招標投標法實施條例》第九條規定：“除《招標投標法》第六十六條規定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：……（三）已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供。”此外，PPP項目是否屬于或包含特許經營項目或包含在相關文件中也沒有明確說明。為此，松原市政府及PPP領導小組咨詢了大量的相關法務團隊及咨詢團隊，最終才確定了松原的招標方式。

從松原綠化PPP項目的操作過程可以發現，雖然遇到了很多困難和困惑，但經過政府、咨詢機構、法務團隊、社會資本的多方努力，現在項目已經進入良性循環階段，并將于今年8月份進入運營績效考核期，這對政府和社會資本來講，都進入到了一個新的實施層面，對雙方來講也將迎來新的考驗。