城鎮化背景下土地增值收益分配機制的探討

張翔暉

（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

城鎮化背景下土地增值收益分配機制的探討

張翔暉

（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

通過對土地增值收益來源、農民財產權益損失進行理論分析，結合江蘇省南京市和南通市的調查情況發現，土地增值收益主要來源于社會公共物品投入、土地稀缺性和土地價格扭曲，但由于土地征收強制性及相關政策制度不完善，農民財產權益受到損失。為了合理分配土地增值收益，保障農民財產權益，應當從提高農民增值收益分配比例、完善農地轉用市場、實行實物性補償等方面構建土地增值收益分配機制。

土地增值；收益來源；權益損失；分配機制

文獻著錄格式：張翔暉.城鎮化背景下土地增值收益分配機制的探討［J］.浙江農業科學，2016，57（1）：135-140.

城鎮化是伴隨著工業化發展，人口從農村向城鎮聚集，國民經濟主導產業從農業向工業和第三產業轉移的過程。根據《國家新型城鎮規劃（2014-2020年）》，預計到2020年底，我國城鎮常住人口占總人口的比重將從2014年的54.77%增至60%左右［1］。隨著人口遷移和各項產業發展，城鎮規模將會快速擴張，建設用地需求不斷增加，將會引發大量的土地征收行為。我國長期以被征收土地前3年年平均產值的倍數作為征地補償標準，但這種單一的補償方式已不能滿足客觀要求，不僅導致土地過度非農化、建設用地配置低效和糧食安全等問題，而且引發諸多尖銳的社會沖突，對國民經濟發展和農民實現深度有序的城鎮化產生消極影響。2013年召開的十八屆三中全會明確指出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。因此分配好城鎮化過程中產生的土地增值收益成為土地征收制度改革的重點問題。通過創新土地非農化過程中土地增值收益分配機制，協調國家、集體、農民之間的利益關系，遏制耕地資源過度非農化，保障農民獲得長期穩定的土地增值收益以及社會經濟和諧發展［2］。本文從土地增值收益來源和農民土地財產權損失兩方面入手，以江蘇省南京市和南通市為例，分析土地增值收益分配的理論依據和現實基礎，提出進一步改善土地增值收益分配機制的思路和措施，為合理分配土地增值收益提供理論支撐。

1 土地增值收益來源

1.1 公共物品投入

亨利·喬治提出轟動歐美的亨利·喬治定理，即在最優規模的城市中，總地租等于總公共物品投入，斯蒂格利茨證明亨利·喬治定理在更為廣泛的條件下成立［3］。公共物品的投入按照投入者的不同可分為農民投入和政府投入。農民對土地的投入主要集中在化肥、種子等生產資料及農業生產所需要的人力資本等方面，以改善耕作種植條件，提高單位面積產量，獲得更高的農業經營收入。由于土地只有在轉變為建設用途后才會產生巨大的價值增值，雖然農民投入了大量物質成本和人力成本，但農民的這種投入只能提高農業用途的價值。根據對江蘇省南京市和南通市農民的調查發現，農民在水、電、道路等基礎設施方面幾乎沒有資金投入，只有少數村民以義務工的形式參與農村路橋等基礎設施的建設。而政府通過大量的基礎設施投資，增加土地增值收益。一方面，政府通過“三通一平”“五通一平”“七通一平”等基礎設施改造，直接改善土地在建設用途中的使用條件，增加土地獲得更高增值收益的可能性；另一方面，政府投資、建設、發展了大量的道路、橋梁、管線、學校、醫院、綠地、公園、治安等社會公共物品，不僅帶動地方經濟發展，刺激土地市場需求，而且通過外部性作用改善了土地利用條件和土地相對區位條件，提高土地投資價值，從而吸引更多投資活動。由于政府投資公共物品的資金來源主要是來源于全社會的稅費收入，因此由公共物品投資產生的土地增值收益應由全社會共同分享。

1.2 土地稀缺性

土地稀缺性可從土地供給和需求兩方面來分析。從土地自然供給的角度來看，區域內土地數量是固定不變的，土地自然供給不以土地需求的變化而變化。在土地經濟供給角度，土地的供給具有長效性，不僅要滿足當代人的需求也要保障后代人的需求。土地也不同于一般的商品，一方面為經濟發展提供支撐、倉儲等功能性服務；另一方面在保障糧食安全和維護社會穩定等方面發揮著重要作用。因此必須通過土地利用規劃和用途管制來保證土地資源合理、可持續利用，使土地的供給量與需求量不能完全匹配。由于土地本身具有位置不可移動和不可再生等特點，土地利用和交易局限在一定區域內，無法像其他商品在區域之間通過貿易實現供需平衡。由于符合規劃條件可被征收的土地大多集中在城市周邊，但這部分土地所有者只是所有農民中的小部分，大部分農民的土地由于區位及相關規劃和政策的限制，可能永遠都不會被征收。如果因管制產生的稀缺性價值只由城市邊緣的農民獲得顯然是極不公平的，因此這部分土地增值應當由全社會共同分享。

在土地需求方面，伴隨著城鎮化快速發展的是大量人口遷入城市工作生活，這使得城市土地在短期內表現出明顯的稀缺性。斯蒂格利茨通過經濟學理論和數學模型分析得出，設N*為最優人口規模，當人口規模N＞N*時，P（提供公共物品所使用的資源成本）＜ALR（總地租）；當N＜N*時，P＞ALR［2］。這反映出當人口增加超過城市最優規模時，人口集聚導致土地出現稀缺，使部分土地增值。以南京市為例，2006-2013年，南京市城鎮常住人口從549.22萬人（占全市總人口76.4%）增至659.12萬人（占全市總人口80.5%），已超出王小魯等［4］測算的100萬～400萬這一中國城市最佳規模人口數量。同樣在2006-2013年，南京市土地開發強度從24.29%增至27.81%，同江蘇省政府要求限制在30%之內的界限已相差不遠；商服類土地價格水平值從 13 419元·m-2增至18 285元·m-2，住宅類土地價格水平值從 7 082元·m-2增至9 422元·m-2，土地稀缺性表現明顯，土地價值也有明顯提高。因此由人口遷移產生的土地稀缺性所引起的土地增值同樣應當由全社會共同分享，并將這部分土地增值再次以公共物品的形式投入全社會，以促進社會經濟發展和實現遷入居民有序城鎮化。

1.3 土地的價格扭曲

土地價格扭曲由市場失靈和政府失靈兩部分形成。在市場失靈部分，農民作為農村土地經營的主體，每年投入大量的人力物力修建農田設施，耕作土地種植糧食。由于土地利用過程中存在外部性，農民幾乎承擔了這個過程全部成本，但部分收益卻被他人獲得。這些外部性包括調節氣候、涵養水源、綠化環境及凈化空氣等功能。以調節氣候和涵養水源為例，在南京和南通兩地廣泛種植的水稻發揮著人工濕地的作用，每萬畝水稻田所發揮的降溫效果同120臺5匹空調的作用相當，并且河水流過水稻田，在水稻一個生長周期里可將水質提高一個級別。在目前各項農業生產補貼中，只有極個別地方將土地農用過程中所發揮的生態效益納入補貼范圍，土地交易過程中同樣忽視了農民為正的外部性所付出的成本，農民收益低于社會收益。因此這部分被扭曲的價值應當在修正后歸農民所有。

2014年全社會固定資產投資占國內生產總值的80.56%，我國經濟發展對投資的依賴程度較高，因而對土地的需求也十分旺盛。同時地方經濟發展狀況和地方官員考核制度聯系，地方政府大力推動基礎設施建設，使得地方財政支出不斷增加。1994年開始我國實施分稅制改革，中央和地方對全部稅種進行劃分，確定了中央政府和地方政府財政收入的范圍，由于財政收入劃分不合理，國家擁有高度的地方稅管理權限，導致基層地方政府財政收入較少且來源不穩定［5-6］。根據《土地管理法》，我國實行土地社會主義公有制，土地由國家和集體共同所有，集體所有的土地必須先從集體所有轉為國家所有后才可以出讓成為建設用地。這使得地方政府依法擁有強大的土地征收權利，成為唯一可將農用地轉為建設用地和在土地一級市場中出讓土地的主體，有著絕對的議價權，這使得地方政府為了增加地方財政收入而對土地出讓有著極大的熱情。表1為2008-2012年南京市和南通市國有土地使用權出讓收入情況，盡管近兩年受到土地供給計劃加強、建設投資減少和房地產市場低迷的影響，但土地出讓金收入仍然占地方財政收入極高的比例。由于地方政府征地權的強勢地位和集體土地所有權主體的缺失［6-7］，使得在土地征收環節，集體沒有同政府議價的權利，只能被迫接受政府提供的價格，政府給予農民的補償價格與土地市場價格不符。在建設用地供應環節中，商服用地按照招拍掛方式出讓基本能夠實現土地價格市場化；對于工業用地，盡管國家規定經營性用地以招拍掛的方式出讓，但地方政府為了吸引企業在本地投資建廠，往往會以土地最低價格出讓，或通過減免稅收的方式抵消土地價格；有的地區甚至出現“零地價”或“負地價”的情況，使得土地市場價值難以顯化。價格扭曲部分的土地增值本質是政府失靈產生的，因此應將土地征收和出讓過程中被扭曲的價格修復到市場價格，并將這一部分土地增值歸還給農民和全社會。

表1 南京市和南通市國有土地使用權出讓收入情況

2 農民土地財產權益損失

2.1 土地征收強制性帶來的損失

根據《土地管理法》，國家出于公共利益需要，可依法對土地實行征收或征用并進行補償。這就允許政府可強制性征收農民土地，這種強制性發生時間不確定、發生地點不確定、忽視被征地農民之間的差異性。農民會因土地強制性征收而喪失從過去長期持續投入中繼續獲得收益的可能性，失去土地這一持久穩定的生活保障和自愿選擇在合適時機遷入城市生活的權利等。

土地對于農民是一種可以長期獲得收益的財產，農民作為農業生產經營的主體，在土地利用過程中長期持續投入人力和物力資本，包括修建田坎溝渠等農田水利設施，翻耕土地保持耕作效率，以及施撒肥料提高土地產出等方面。農民的這些投入不僅保障自身在當年獲得收益，還使得得到持續投入的土地獲得農業生產價值的提升，農民可依靠過去長期的投入在未來繼續獲得較好的收入［8］。土地征收強制性實質上剝奪了農民未來憑借過去投入獲得收益的可能性，并且未對這一損失進行任何補償。

土地不僅發揮著生產資料的作用，還發揮著社會保障的作用。盡管當前有大量農民進城打工，使得農業收入在總收入中的比重不斷下降。但現階段我國農村農民文化水平普遍較低，只有少數農民接受過較為系統的技術培訓學習。根據對南京市和南通市農民外出務工情況的調查發現，61.64%的農民在外打工沒有簽訂任何合同，80.85%的農民從事的是以體力勞動為主的工作，82.19%的農民為高中以下文化程度（不含高中），63.01%的農民沒有任何職業技能。這反映出大多數農民在外所從事的工作不穩定，不具有城鎮長期生活的能力。當前社會科學技術發展迅猛，機械代替人工的趨勢已不可逆轉，伴隨著我國社會經濟發展方式轉型，大量勞動密集型產業開始轉移，未來以體力為主的工作會越來越少，這使得文化程度較低，缺乏職業技能的農民在未來就業競爭中處于不利位置，并且由于我國社會保障資金缺口較大，短期內建立一體化的城鄉社會保障體系較為困難，土地依然發揮著較強的社會保障作用。以大量農民從事的建筑業為例，越來越多的建筑材料和建筑部件開始采用工廠標準化生產，未來耗用大量勞動力進行修建的項目也將逐步減少，這反映出大多數農民工將會面臨個體短板和社會經濟發展模式變化帶來的雙重就業限制。根據對南京和南通兩地農民的調查發現，農民年農業收入減去年消費額的差值平均數為-9 291.8元，中位數為-5 400元；農民農業收入減去年食品消費額的差值平均數為1 246.5元，中位數為1 900元。雖然農民僅僅依靠土地不能達到較高的生活水平，但可以保證溫飽的生活，此時農民再外出打工對生活質量有著較為明顯的提高。

以南京市和南通市調查數據為基礎，對已被征地或即將被征地農民自愿遷入城市的意愿與其性別、年齡、受教育程度、職業技能、就業崗位、簽訂合同年限、家庭年收入、年均消費、承包土地面積及農業收入等11個因素進行Pearson相關分析，獲得年齡、教育程度、職業技能、就業崗位、年消費5個顯著性因素。相關分析結果顯示，年齡同自愿遷入城市意愿呈負相關。究其主要原因，一是隨著年齡的增大，安土重遷的觀念加深，城市生活對其吸引力下降；二是農民工大多從事以體力勞動為主的工作，這些工作對年齡和身體條件要求較高，使得年齡與就業難度成正比關系。其余四項因素同自愿遷入城市意愿呈正相關。家庭年均消費反映了農民的消費需求和消費能力。農民家庭年均消費水平較低可能因為城市生活的吸引力不強，也可能因為自身經濟實力較弱，總體上不具備到城市生活的個人需求和經濟實力，理性的農民不會選擇在這種情況下自發的遷入城市居住。教育程度、職業技能及就業崗位反映出農民遷入城市后的就業崗位層次、長期生活穩定性及社會文化適應程度等。

英國學者帕喬內將城市化分為3個維度，人口城市化，即城市人口占總人口比重的增加；城市增長，即城鎮數量和建設面積的增加；城市生活方式，即城市生活的社會和行為在全社會的拓展［9-10］。在無外界干涉的條件下，農民可根據自身經濟實力及需求選擇在合適的時機遷入城市工作生活，意味著農民對自身條件和進入城市生活的要求有著明確的了解和判斷，自發遷入城市居住的農民具有較高的順利實現未來長期在城市生活目標的可能性。土地征收則是城市增長的重要表現之一，在忽視農民遷移意愿情況下將其強制遷移至城鎮，會導致許多農民因年齡、經濟實力、工作技能等方面不符合遷入城市生活標準和實現人口城鎮化要求，在未來城鎮生活中將面臨無城市工作的技能、無城市生活的經濟實力、無城市生活的適應能力等諸多問題。隨著土地征收的推進，這一部分群體數量的增加極有可能產生一系列社會問題。

2.2 農民長期承擔社會經濟發展的成本

我國自新中國成立以來長期存在“工農剪刀差”。有學者估算，1979-2001年，國家通過“工農剪刀差”從農民手中剝奪的利益超過2萬億元［11-12］，這說明在很長時間內農民的利益受到侵犯。“工農剪刀差”主要包括工農商品比價剪刀差、農民收支比價剪刀差及工農收入剪刀差3方面［13］。

根據國家統計局網站數據，分別計算出這3類剪刀差的指數。其中，工農商品比價剪刀差=農業生產資料指數/農產品生產價格指數。當計算結果＜100時，說明農產品收購價格漲幅大于農村工業品零售價格漲幅，此時剪刀差縮小，貿易條件有利于農民；當＞100時，情況與之相反。

農民收支比價指數=農民支出價格指數/農民收入價格指數。一般將農產品生產價格指數看作農民收入價格指數，當計算結果＜100時，說明農民收入漲幅大于農民支出漲幅，此時剪刀差縮小，反映全部貿易條件得到改善；當＞100時，情況與之相反。

工農收入增長速度比較指數=城鎮居民收入增長指數/農民收入增長指數。當計算結果＜100時，說明城鎮居民收入增長幅度小于農村居民收入增長幅度，剪刀差縮小；當＞100時，情況與之相反。

從表2可知，2002年前，3個“工農剪刀差”均處于較高水平，2002年之后總體呈下降趨勢，這主要由于近十幾年來我國逐步放開糧食、棉花、菜籽等農產品收購市場和價格，使得“工農剪刀差”開始逐步縮小。但在市場開放之前，國家通過“工農剪刀差”剝奪農民收益，并將其用于全社會發展，使農民承擔了部分社會經濟發展的成本，因此應當對農民過去受到的損失給予一定的補償。

3 農地非農化征收后土地增值收益分配機制創新

綜合上述分析，雖然土地增值收益主要來源于社會經濟發展和一系列政府行為，但由于土地征收及農業經濟相關制度和政策存在明顯缺陷，并且土地本身兼具經濟和社會雙重價值，因而農民應當與政府共同分享土地增值收益，并適度提高農民土地增值收益分享比例。由于農民個體在遷移意愿及其影響因素上存在一定的差異，應當建立多元化的土地增值收益分享機制，賦予農民更多地自主選擇權，以實現農民合理有序進行城鎮化的目標。

2013和2014年中央一號文件均明確指出，加快推進征地制度改革，縮小征地范圍，規范征地程序，提高農民在土地增值收益中的分配比例。因此，在前文研究分析的基礎上，以公平、高效為原則，以保障農民合法權益和有利農民實現城鎮化為目標，提出以下幾方面農地非農化征收后土地增值收益分配機制創新的建議。

3.1 結束單一國家征收農地制度，規范并發展農地轉用市場

結束單一的國家土地征收制度，打破國家建設用地一級市場壟斷供應。加快發展農地轉用市場，允許集體土地在符合土地利用規劃和用途管制的前提下自發流轉，逐步建立農用地和建設用地相銜接的地價體系，促進農地非農化完全遵循市場的供需變化，將農地非市場價值納入農地價值核算，全面顯化農地價格。最終實現集體土地和國有土地同地、同權、同價，讓農民分享城鎮化過程中的土地級差收益。

表2 1994-2013年我國工農剪刀差指數

3.2 提高征地補償標準，建立多元化補償機制

我國現行的征地補償標準較低，難以保障征地后農民的正常生活，也與土地增值和市場供應價格偏差較大，導致既難促進失地農民實現城鎮化，也為地方政府攫取土地增值收益余留空間，因此必須提高征地補償標準。同時合理的補償機制也發揮著重要的作用，征地補償主要以貨幣形式體現，但這種方式無法實現農民長期持續分享土地增值收益的目標。因此應根據現實中農民實際需求的差異建立多元化的土地征收補償機制。在采用貨幣補償的同時，推廣留地、替地［14-15］等補償形式，實施財產性補償機制。在征地補償時提供多種等價補償方案，賦予農民更多自主選擇權，促進具有不同個體特征的農民實現城鎮化，保證農民未來生產生活的穩定發展。

3.3 規范土地出讓收益的使用，完善土地收益管理制度

將土地出讓收入和成本支出全部納入財政專戶，實行“收支兩條線”的管理方式［16］，保障征地補償資金能夠全額到位，并由政府機構直接向被征地農戶支付征地補償費；明確土地出讓純收益用于失地農民社會保障、土地收購儲備、基礎設施建設等方面的具體標準和比例，保障土地出讓收益的規范使用。建立中央、省和地方3級國有土地收益基金，實行分賬核算，保證城市建設可持續發展和農地征收資金的來源，遏制地方政府片面追求土地收益的短視行為。

［1］《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》［EB/OA］.（2014-03-16）http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm，2014-3-16.

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（責任編輯：張瑞麟）

F 301

A

0528-9017（2016）01-0135-05

10.16178/j.issn.0528-9017.20160149

2015-11-05

張翔暉（1994-），男，甘肅平涼人，土地資源管理專業本科生，E-mai1：20212312@njau.edu.cn。