公共服務型政府建設問題及路徑

曾令羲

我國當前正處于行政改革進一步深入的關鍵時期，社會經濟的發展，需要政府逐漸的轉變職能，需要政府能夠更為高效、廉潔、靈活地處理各項公共事務，并建構能夠與市場經濟發展相適應的全新的公共管理模式。①2015年年底，中央財經領導小組會議提出了“供給側結構性改革”之后，明確要給政府做“減法”，政府部門需要簡政放權，最大限度的減少政府部門對微觀經濟事務的管理，轉變政府職能。②在這種背景之下，公共服務型政府建設被賦予了更多新時代的含義，政府部門需要從需求者視角來進行公共服務的供給決策。

公共服務型政府建設兼具“公共性”和“服務性”

在中國，公共服務型政府建設相關理論思考源自于對公共性的關注以及思考，我國早期的政府建設更多的是源自于政府本位的思考，是基于少數人的權力進行的逆向推導。因此，一部分學者認為公共性是公共服務型政府建設的理論源泉。③然而，從當前的實際情況來看，我國各個區域的政府機構都在有意識或者無意識地回避“公共”一詞，在當前網絡傳媒語境之下，“服務型政府”的使用頻次要遠遠高于“公共服務型政府”。這就揭示出了當前我國無論是在理論層面還是在社會公知層面，都還欠缺“公共性”。

羅伯特·B·登哈特在對新公共管理理論進行反思的過程之中指出，公共服務是建立在公共利益的基石之上的，沒有公共利益，也就不存在公共服務了，這實質上是對公共行政的公共性以及服務性的雙重認定。即，公共行政不僅僅需要具備公共性，還需要具備服務性，但其本質是服務。

供給側改革是從提升供給質量的角度出發，通過改革的辦法來對供給結構進行調整，從而對過去的公共服務要素配置扭曲問題進行系統的調整，從而擴大有效的公共服務供給能力，提高供給結構對民眾公共服務需求變化的適應性以及靈活性，更好地滿足廣大人民群眾對公共服務的相關需求。一直以來，我們在進行公共服務型政府建設的過程之中，簡單地將公共服務與政府聯系在一起，而對正在成長的社會型企業以及民辦的公共服務機構的重視不足，市場在公共服務供給方面所應該發揮的作用沒有得到有效激發，整體公共服務體系的績效并不高。

“供給側結構性改革”背景下的公共服務型政府建設問題

對供給側進行改革，是為了豐富公共產品，改進政府部門的公共服務，轉變政府職能，同時減少政府對微觀具體市場行為的干涉，提高供給體系的質量以及效率，促進中國經濟的高速增長。根據當前我國公共服務存在的普遍供給總量不足、分布區域不均以及整體的服務質量不高等問題，近年來我國提出了要增加公共服務的供給，從而解決人民群眾對公共服務的實際需求，增強政府的公共服務供給職責。“十三五”規劃之中，也明確要提高公共服務的供給能力，并且強調要對公共服務的供給方式進行創新，改變過去單一的由政府部門直接供給的形態。

在“供給側結構性改革”的背景之下，公共服務型政府的建設具有了全新的含義。在當前背景之下，可以發現公共服務型政府的建設，還面臨著如下幾個方面的問題亟待解決：

第一，公共服務部門的思維轉變問題。在之前的公共服務型政府建設過程之中，主要強調的是政府部門要從管理者向服務者進行轉變，在工作過程中，要更多地思考如何更好的為人民群眾提供公共服務。然而，在“供給側結構性改革”的背景之下，公共服務型政府的建設，不僅僅需要考慮到需求端的問題，更加需要強調供給側，政府需要學會“用戶思維”。“供給側結構性改革”需要公共服務部門從提高公共服務的“量”優先，轉變為在提升公共服務的“量”的同時，也要注意進行結構調整，擴大有效供給，進而使得供給結構能夠對需求變化有較好的適應性與靈活性。

第二，政府部門過多主導，社會力量參與不足。在行政改革的過程之中，一直提倡的是進行公共服務型政府的轉變，政府在職能轉變的過程中，確實在逐步減少管理思維，而開始更多地以服務思維考慮公共服務供給的問題。但在這個過程中，政府部門也就將公共服務的供給視作必須要由自己全部掌控與提供的范疇，因而過多地進行主導，這也就導致了社會力量始終認為公共服務供給方面的參與風險過高，因而參與意愿不強，不利于解決當前公共服務供給不足以及供給質量不高的問題。

第三，缺乏將公共服務的供給側改革落到實處的動力。從當前來看，雖然整個社會都在提倡，要在公共服務領域引入供給側改革的理念，但從實際情況來看，缺乏將公共服務供給側改革落到實處的動力。這種動力的欠缺與官本位的理念有著密不可分的關系，在這種理念的指導之下，整個公共服務部門缺乏相應的頂層設計，沒有務實而有效的方法與措施，就必然達不到良好的效果。

前文已述及，當前的公共服務供給主要是以政府供給為主，政府部門對社會力量的重視以及調動都存在明顯的欠缺。然而，政府部門在公共服務供給方面本身就欠缺動力，而社會力量則由于政府部門給予的政策以及引導的不足，也缺乏在公共服務方面的投資意愿。比如，部分的公共服務事業領域存在一定的行業準入以及行政監管問題，二者之間則存在一定的彈性空間。

也正基于此，政府部門欠缺提供足量足質的公共服務的動力，而社會力量在這種背景下也會有更多顧慮。

公共服務型政府建設的具體取向

從具體的取向來看，根據我國目前的現實國情，結合“供給側結構性改革”的需要，公共服務型政府的建設，可以考慮如下的基本取向：

第一，公共服務型政府的建設應該積極推行政社分開，將社會事務的微觀處理交由社會處理。公共服務型政府在公共服務的供給方面的職能主要體現在兩個方面：一是制定公共服務的相關法律、法規，確保社會力量參與到公共服務的供給之中，有明確的法律支撐；二是承擔公共服務產品的主要供給責任，并且根據社會經濟的發展、民眾對公共服務需求的變化，來調整公共服務產品的供給。

第二，推進政府機構改革，推動社會組織的發展壯大。政府機構要進行適當的改革，使得社會公共服務供給的機構能夠從政府附庸角色之中擺脫出來，成為完全獨立的法人。

第三，政府公辦機構對基本社會公共服務進行托底，而社會力量則主要用于為豐富公民多元化、個性化的需求提供支撐。二者之間相互協調，多層次、多元化發展，滿足社會公眾多樣化需求。

公共服務型政府建設的具體實施路徑

第一，轉變政府部門的服務思維，使得公共服務部門以“用戶思維”指導各項工作。在“供給側結構性改革”的背景之下，公共服務型政府的建設，首先要解決的就是思維模式的更新問題。政府公共服務部門，必須要站在用戶以及民眾的視角來對公共服務供給問題進行分析，對當前民眾呼聲很高的教育、醫療、交通等領域的公共服務供給不足、分布不均的問題及時加以解決。可以從社區網格出發，要求社區干部離開電腦、離開辦公室，走向街頭，將民情、民意裝在心里，并且積極的進行信息的梳理與傳遞，確保決策層能夠及時的發現服務需求方的心理變化與需求變化。換而言之，政府部門要始終確保自身的公共服務的供給方向、供給內容以及供給的分布，是符合“用戶”需求的，是“用戶”需求驅使的，只有這樣，才可能贏得“用戶”的“好評”。

第二，建立“合作型”公共服務型政府。公共服務型政府的建立，并不僅僅關乎政府部門，還關系到企業、社會組織以及公眾，是各類社會主體共同參與的一種合作治理模式。前文在分析“供給側結構性改革”的背景之下公共服務型政府建設的取向問題時，業已提出，政府部門應該鼓勵社會力量參與到公共服務的供給之中來，要將那些滿足公眾多元化需求的責任交由社會力量來承擔，而政府部門則主要負責基礎公共服務的托底。要建設公共服務型政府，改善公共服務的供給側，依然需要堅持這種合作路徑。而在這個過程中，不僅僅需要確保各種主體的參與權，要促進各種主體在社會公共服務供給方面的合作。更為重要的是，還需要建構更為暢通的社會力量參與到公共服務供給之中的決策機制，以更為科學、完善的決策，確保這種“合作”成為一種常態，確保這種“合作”不會因為人事變動以及領導觀念的變動而發生隨意性的變化。當然，在這種“合作型”公共服務型政府的建設過程之中，政府始終是公共資源的最大占有者以及公共資源的主要配置主體，這是政府部門的角色所天然決定的。但即便如此，其也并不需要直接提供所有的公共服務，而是要通過與社會組織之間的緊密合作，使得這種公共資源的配置效率能夠更高，公共服務的供給專業化程度更高。除此之外，政府部門也可以利用公共資源來設置社會公共服務供給組織，使得其能夠根據自身的專業方向、實際目標定位，來提供多元化的社會公共服務。

第三，通過公共服務事業體制改革解決公共服務供給側改革落到實處的動力問題。前文已述及，在公共服務型政府建設過程中，公共服務的供給側改革落到實處，無論是在政府層面還是在社會組織層面，都存在動力闕如的問題。原因就在于目標不明，責任不清。要通過公共服務事業體制改革，正確的區分清楚公共服務事業的“基本服務”與“非基本服務”屬性，使得政府部門能夠明確自身所需要托底的公共服務的范疇，加大公共財政投入，集中力量做好“基本服務”的供給工作，著力推進“基本服務”的供給均等化。另一方面，對于“非基本服務”政府部門要大力進行市場化改革，引入更多的社會力量，給予足夠的政策優惠與引導，加快“非基本服務”的供給專業化與市場化建設，滿足社會公眾的多元化公共服務需求。

最后，要鼓勵和引導社會力量進行公共服務供給的商業模式創新，明確社會力量提供公共服務的盈利方式。解決當前各種社會組織參與公共服務供給的信心不足，難以實現預期盈利的核心問題，徹底解決社會組織參與公共服務供給的動力不足問題。

【參考文獻】

①楊宜勇，邢偉：《公共服務體系的供給側改革研究》，《人民論壇·學術前沿》，2016年第23期。

②董明月：《公共服務的“需求端”與“供給側”》，《小康》， 2016年第17期。

③李錫炎：《以系統思維新理念引領基層黨組織整體功能的強化——基于瀘州市龍馬潭區黨建三年規劃調研的思考》，《黨政研究》，2016年第21期。

責編/王坤娜 美編/楊玲玲