我國財(cái)政支出政策績效評價(jià)淺析

●鐘瑋

我國財(cái)政支出政策績效評價(jià)淺析

●鐘瑋

本文回顧了我國財(cái)政支出績效管理改革的進(jìn)程，梳理了我國財(cái)政支出政策績效工作評價(jià)的方法、經(jīng)驗(yàn)，對財(cái)政支出政策績效評價(jià)中遇到的問題進(jìn)行了分析，最后就政策績效評價(jià)提出了技術(shù)和制度改進(jìn)建議。

財(cái)政支出政策績效評價(jià)績效管理

黨的十八屆三中全會明確提出加快推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，需要建立與此相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度和預(yù)算管理制度。財(cái)政支出政策是體現(xiàn)治理能力與水平的重要標(biāo)志，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）指出：“將績效評價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)”。作為政策設(shè)計(jì)、實(shí)施、調(diào)整、退出的重要決策工具，財(cái)政支出政策評價(jià)不僅能夠優(yōu)化公共資源配置，而且有助于提高政府政策制定的科學(xué)性，提升政府治理的綜合績效，已經(jīng)成為世界各國普遍采用的重要工具。

一、我國財(cái)政支出績效評價(jià)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃

2003年以來，財(cái)政支出績效評價(jià)作為財(cái)政管理改革的重要舉措和有效支撐，按照“從增量擴(kuò)面向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變；從事后評價(jià)向事前評估轉(zhuǎn)變；從財(cái)政部門主導(dǎo)評價(jià)向部門自評與財(cái)政部門再評價(jià)相結(jié)合轉(zhuǎn)變；從項(xiàng)目評價(jià)為主向部門整體支出評價(jià)拓展”的改革思路，逐步建立了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制，有效助推了財(cái)政資金使用績效的提升。

（二）政策績效評價(jià)框架體系逐漸清晰

財(cái)政部一直關(guān)注財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)工作，先后選擇了“國土資源大調(diào)查專項(xiàng)”、“污水處理國債專項(xiàng)”和“農(nóng)業(yè)科技跨越計(jì)劃”等中央部門預(yù)算專項(xiàng)進(jìn)行績效評價(jià)試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，頒布了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》、《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》、《中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法》等一系列規(guī)章制度，預(yù)算司專門設(shè)立了績效評價(jià)處，制定發(fā)布了項(xiàng)目支出、部門整體績效評價(jià)，中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理等一系列相關(guān)制度辦法，對部門職責(zé)、工作程序和方法進(jìn)行了明確，構(gòu)建了完善的績效管理體系。

以事前績效評價(jià)體系為基礎(chǔ)，2015年，各地著重探索了財(cái)政支出政策的后評價(jià)。以北京市為例，其基于對公共政策基本要素的理解，從以下三個(gè)層面進(jìn)行指標(biāo)體系構(gòu)建：一是在政策層面，重點(diǎn)評價(jià)政策主體所制定目標(biāo)的明確合理程度，執(zhí)行后目標(biāo)產(chǎn)出的達(dá)標(biāo)程度、效益的顯著程度；二是在政策與政策分解任務(wù)對接層面，重點(diǎn)評價(jià)對政策的任務(wù)分解和落實(shí)情況；三是在政策分解任務(wù)層面，重點(diǎn)評價(jià)政策主體運(yùn)用政策手段進(jìn)行過程管控的有效程度，政策主體分配資源的公平程度及政策對象享受利益的均衡程度，保障政策效果的持續(xù)性和政策主體資源投入的可實(shí)現(xiàn)程度。在具體指標(biāo)設(shè)計(jì)上，北京市財(cái)政局以政策相關(guān)性、政策效率性、政策效益性、政策公平性以及政策效果可持續(xù)性的“五性維度”為一級指標(biāo)，需求充分性、目標(biāo)明確性等12項(xiàng)為二級指標(biāo)和其它23項(xiàng)為三級指標(biāo)（見表1）。

表1 政策績效評價(jià)指標(biāo)體系共性框架

（三）形成了財(cái)政主導(dǎo)下的第三方參與模式

政策績效評價(jià)工作涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，必須加強(qiáng)各相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，形成合力。因此，評估主體多元化是績效評估民主性、科學(xué)性和公信力的有效保障，財(cái)政在績效管理中堅(jiān)持公開透明的原則，與人大、政協(xié)積極進(jìn)行決策互動(dòng)，定期匯報(bào)年度績效情況，聘請人大代表、政協(xié)委員參與監(jiān)督預(yù)算績效評價(jià)工作。績效評價(jià)的具體工作一般由財(cái)政部門相關(guān)職能處室按第三方類別進(jìn)行招標(biāo)，通過公開競爭機(jī)制大力引入包括會計(jì)師事務(wù)所、咨詢機(jī)構(gòu)在內(nèi)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，并對機(jī)構(gòu)的評價(jià)工作制定操作規(guī)范和考核辦法，對相關(guān)人員實(shí)行考試和培訓(xùn)制度，確保第三方評價(jià)的工作質(zhì)量。

各地財(cái)政部門在評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)及具體評價(jià)工作中引入了集體論證機(jī)制：事前評估主要通過聘請專家、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、電話咨詢、召開座談會、問卷調(diào)查、人大代表及政協(xié)委員參與；事后評估主要在獲取充分、適當(dāng)數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，由財(cái)政局各業(yè)務(wù)處室組織專家、第三方中介機(jī)構(gòu)共同對指標(biāo)逐項(xiàng)論證，出具評價(jià)意見和分?jǐn)?shù)，并集體討論其科學(xué)性。

（四）評價(jià)結(jié)果成為支撐政策的主要依據(jù)

績效評價(jià)結(jié)果每年在預(yù)算部門范圍內(nèi)公開，并且已經(jīng)成為預(yù)算決策的重要依據(jù)：對當(dāng)年績效評價(jià)結(jié)果為“一般”以下的部門，相應(yīng)扣減其下年度預(yù)算控制數(shù)。一些績效不理想的項(xiàng)目將被逐步淘汰、調(diào)整，相應(yīng)的節(jié)約資金將重新進(jìn)行配置，安排到其他民生項(xiàng)目當(dāng)中。例如，2011年，北京市出臺的《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法》中，規(guī)定了績效評價(jià)的結(jié)果與預(yù)算直接掛鉤，強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束，明確了績效問責(zé)的情形和方式，績效評價(jià)作為促進(jìn)預(yù)算主體依法合規(guī)落實(shí)責(zé)任的抓手發(fā)揮了重要作用。

二、政策績效評價(jià)工作存在的問題與難點(diǎn)

（一）缺乏政策績效評價(jià)的頂層設(shè)計(jì)

目前，我國對于財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)尚未有專門的上位法，財(cái)政績效評價(jià)的要求散見于《預(yù)算法》和部分法規(guī)之中，盡管近年來各級財(cái)政部門均將績效評價(jià)作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作不斷推進(jìn)，但政策不盡一致，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的執(zhí)行程序和客觀可靠的操作方法，對于財(cái)政政策的績效評價(jià)大多不是尚未開展，就是“新瓶裝舊酒”的部門和項(xiàng)目支出評價(jià)，追根溯源，長期以來形成的“重分配，輕管理；重使用，輕績效”的思想根深蒂固，支出責(zé)任監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制不健全，導(dǎo)致一些部門只重視爭取財(cái)政資金，一部分單位仍然熱衷于報(bào)項(xiàng)目、爭資金，而對資金使用效益和產(chǎn)出結(jié)果等績效工作重視不夠。長此以往，不僅先進(jìn)的理念方法難以得到有效普及推廣，更會造成評價(jià)工作自身的公正性受到質(zhì)疑，直至影響到財(cái)政政策本身的權(quán)威性。韓國在亞洲金融危機(jī)之前，中央政府對地方政府政策績效沒有評估，政府績效評估一直堅(jiān)持地方自治為主導(dǎo)，危機(jī)發(fā)生后，社會各界紛紛批評政府對銀行配置國外股權(quán)類資產(chǎn)放開的政策，進(jìn)而上升至對政府只重視預(yù)算投入和政策執(zhí)行而不重視政策效率效果行為的詬病，在此壓力下，政府成立了“政策評價(jià)委員會”，并制定了《關(guān)于對政府工作的審查評價(jià)和調(diào)整的規(guī)定》，但危機(jī)損失已難以挽回。所以，頂層設(shè)計(jì)在績效評估中不可或缺。

（二）政策評價(jià)存在內(nèi)生性矛盾

對財(cái)政支出政策進(jìn)行績效考評是一項(xiàng)世界性難題，在我國更是一項(xiàng)全新的嘗試。政策績效評價(jià)本身具有多元化、長期化、綜合性的復(fù)雜特點(diǎn)，因而在評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，難免會產(chǎn)生總量與結(jié)構(gòu)、速度與效率、全面性與時(shí)效性、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益等諸多內(nèi)生性的矛盾和沖突。以全面性和時(shí)效性為例，部分財(cái)政支出的基礎(chǔ)設(shè)施施工周期長、受益對象廣、界定難度大、效果顯現(xiàn)慢，單純依靠年度事后評估介入時(shí)間節(jié)點(diǎn)不易把握，而事前的績效評價(jià)更加困難。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的普遍經(jīng)驗(yàn)，比較可取的方法就是將政策或項(xiàng)目的目標(biāo)和實(shí)際進(jìn)行對比得出績效，但對目標(biāo)本身的主觀性和合理性卻無法考量，造成在實(shí)際操作過程中，評價(jià)對象要么故意設(shè)置較低的目標(biāo)，要么隨意擴(kuò)張和濫用權(quán)力，政府卻無力監(jiān)督。此外，政策評價(jià)涉及財(cái)政部門、預(yù)算部門、第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)、社會公眾等，利益相關(guān)方眾多，協(xié)同開展績效評價(jià)工作難度較大，實(shí)踐中主要以財(cái)政部門為主導(dǎo)，項(xiàng)目單位由財(cái)務(wù)牽頭，雙方的工作任務(wù)都很繁重，評價(jià)對象又不在財(cái)務(wù)部門，直接影響了財(cái)務(wù)部門的工作積極性，若委托第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)實(shí)施評價(jià)，會在一定程度上減輕上述部門的工作量，但也存在預(yù)算財(cái)務(wù)部門缺乏動(dòng)力、第三方濫用職權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）評價(jià)管理體系與政策環(huán)境有沖突

政策績效與公共部門績效、公共項(xiàng)目績效共同構(gòu)成政府績效，所以政策績效本身與政府績效之間存在相互影響的關(guān)系，而現(xiàn)行的政策績效評價(jià)，其對象僅是單一特定政策，無法反映政府整體績效中其他因素的影響。換句話說，單一政策的績效評價(jià)結(jié)果可能較好，但實(shí)際執(zhí)行時(shí)可能存在政策與政策之間、政策與管理體系之間、部門與部門之間的沖突，這些因素是政策績效評價(jià)難以顧及的，需要進(jìn)一步理清政策的邊界以及與環(huán)境的關(guān)系。

三、改進(jìn)建議

（一）技術(shù)層面

第一，堅(jiān)持“投入產(chǎn)出”的績效導(dǎo)向。財(cái)政支出政策評價(jià)不僅要關(guān)注財(cái)政支出是否符合法律規(guī)定，是否有預(yù)算安排，更要從支出質(zhì)量、效率、成本、功能、滿意度等方面設(shè)定具體目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)，防止片面化、短視化、功利化傾向。突出財(cái)政支出績效管理的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)內(nèi)容：一是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，建立存量資金的定期評估和退出機(jī)制以及民生投入的保障機(jī)制；二是財(cái)政支出方式，在條件允許的情況下，盡可能采用市場化運(yùn)作，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；三是明確財(cái)政支出績效評價(jià)的依據(jù)、要素、程序、方法、指標(biāo)、信息獲取等基礎(chǔ)要素和工作機(jī)制。

第二，科學(xué)處理過程與結(jié)果的關(guān)系。公眾滿意的結(jié)果導(dǎo)向是財(cái)政支出政策績效評價(jià)的基本目標(biāo)，鑒于財(cái)政支出政策的目標(biāo)多元、長周期性，應(yīng)將績效評價(jià)貫穿于財(cái)政政策的全周期，可以通過對財(cái)政支出政策績效構(gòu)建持續(xù)評價(jià)和“回頭看”機(jī)制，以事前評估和定期評估中的弱項(xiàng)、短板指標(biāo)為重點(diǎn)，強(qiáng)化過程管理和進(jìn)度監(jiān)控，考慮與行業(yè)協(xié)會、其他主管部門等加強(qiáng)溝通和協(xié)作，分解下放部分政策后評價(jià)事權(quán)，以此為政策結(jié)果的有效性提供保障。此外，財(cái)政支出政策評價(jià)工作量巨大，除了引入第三方獨(dú)立評價(jià)機(jī)構(gòu)參與外，也應(yīng)注意調(diào)動(dòng)被評價(jià)單位自身的積極性，特別是對于一些評價(jià)周期長的政策，可采用被評價(jià)單位定期填報(bào)指標(biāo)，輔以必要信息披露的措施，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出政策績效評價(jià)工作的提質(zhì)增效。

第三，進(jìn)一步提升指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性。隨著政策績效評價(jià)工作的推進(jìn)，建議構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)共享機(jī)制，將指標(biāo)分為共性和特性指標(biāo)兩類，針對財(cái)政支出政策的具體特征結(jié)合運(yùn)用；在標(biāo)桿設(shè)置時(shí)，結(jié)合政策績效改進(jìn)情況、其他同類政策績效、理想績效情況等分別設(shè)置權(quán)重進(jìn)而綜合得出標(biāo)桿值，增強(qiáng)評價(jià)結(jié)果的客觀性和公正性。

第四，推進(jìn)信息公開。績效評價(jià)的全過程應(yīng)邀請包括利益相關(guān)方、普通民眾、專家學(xué)者、專業(yè)機(jī)構(gòu)和媒體等廣泛參與，防止代評價(jià)和被評價(jià)，構(gòu)建有效的信息管理和披露系統(tǒng)，通過公開相關(guān)信息，征詢意見、監(jiān)督工作、優(yōu)化管理、提升公信力。

（二）制度層面

首先，堅(jiān)持發(fā)揮財(cái)政在政府治理中的引領(lǐng)作用，明確財(cái)政支出邊界，廓清財(cái)政支出范圍，準(zhǔn)確把握支出標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政支出政策評價(jià)應(yīng)體現(xiàn)對政府職能轉(zhuǎn)變的導(dǎo)向功能，通過合理界定財(cái)政支出的對象明確政府職責(zé)權(quán)限，防止政府支出職能的泛化。財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與我國當(dāng)前的發(fā)展階段、發(fā)展水平、公共保障層次相適應(yīng)，既要厲行節(jié)約，又要講求績效，應(yīng)在準(zhǔn)確把握財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)律的基礎(chǔ)上，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在財(cái)政支出績效管理中的基礎(chǔ)支撐作用。

其次，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，整體推進(jìn)。以財(cái)政支出政策評價(jià)為契機(jī)，系統(tǒng)推進(jìn)財(cái)政支出績效管理的廣泛應(yīng)用，促進(jìn)權(quán)力配置科學(xué)化、運(yùn)行規(guī)范化、監(jiān)督常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用績效、政府行政績效、公共服務(wù)績效“三位一體”，協(xié)調(diào)一致。在明確財(cái)政政策目標(biāo)的前提下，應(yīng)強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，同步構(gòu)建和完善財(cái)政政策制定、退出和調(diào)整規(guī)范的配套機(jī)制，并將政策績效與制定主體的效能和責(zé)任掛鉤，分解落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)從政策目標(biāo)到結(jié)果應(yīng)用的閉環(huán)管理。

再次，堅(jiān)持嚴(yán)格問責(zé)和剛性獎(jiǎng)懲，強(qiáng)化預(yù)防機(jī)制。應(yīng)明確財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用的法理依據(jù)，合理設(shè)定指標(biāo)體系，科學(xué)、真實(shí)、客觀的反映績效差距，通過明確責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲規(guī)則，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的決策指導(dǎo)、工作改進(jìn)和風(fēng)險(xiǎn)防范作用，以此帶動(dòng)財(cái)政支出政策績效的持續(xù)改進(jìn)提升。

（作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）