安徽省蚌埠市新型城鎮化進程發展問題研究①
——以棚戶區改造為例

安徽財經大學財政與公共管理學院 汪芬

安徽財經大學金融學院 唐芳芳

安徽省蚌埠市新型城鎮化進程發展問題研究①
——以棚戶區改造為例

安徽財經大學財政與公共管理學院 汪芬

安徽財經大學金融學院 唐芳芳

新型城鎮化的進程中，棚戶區改造是必不可少的環節。本文在對蚌埠市棚戶區改造狀況實地調研的基礎上，分析了棚戶區改造過程中存在的主要問題及原因所在，并對蚌埠市在新型城鎮化建設中如何有效推進棚戶區改造提出了相關建議，以期為推動安徽省新型城鎮化建設提供經驗支持。

棚戶區改造 新型城鎮化 蚌埠市

城鎮化是社會發展中不可逾越的歷史進程，也是我國現代化建設實現過程中必須完成的任務。當前，我國經濟發展正在發生轉變，也就是經濟發展的新常態，以“中高速”、“優結構”、“新動力”、“多挑戰”為特征，其最大的潛力與動力就目前而言無疑是新型城鎮化[1]。目前，安徽省已進入城鎮化快速發展階段，省內各地區的城鎮化速度不斷加快，同時，優化了安徽省內的城鎮布局體系，使城鎮化成為建設美好安徽的重要動力。城市棚戶區的改造則是新型城鎮化進程中的大難關，同樣也是大機遇[2]，即是推動新型城鎮化進程的重要一環。我國棚戶區問題的形成，一方面因為舊中國時已經存在棚戶區，隨著居民的人口數不斷增加，解放后又陸續搭建新的簡易房；另一方面，舊中國時期，經濟建設是政府工作的重點，經濟建設需要大量的資金投入，因而政府沒辦法也沒精力幫助棚戶區居民解決住房問題。故為配合居民解決住房問題，政府允許居民在棚戶區搭建房屋。這雖然在一定程度上解決了部分家庭的住房困難問題，但也出現了一些私蓋濫建的現象，加劇了棚戶區問題解決的難度。

1　城鎮化進程中棚戶區改造的必要性

城鎮化改革是我國社會主義發展過程中的一項重要的民生工程，城鎮化有利于擴大內需，有利于社會轉型發展，是一大戰略機遇。在新型城鎮化的進程中，棚戶區的改造是必不可少的環節，是一大難關也是一個機遇。新型城鎮化若要又好又快的發展，棚戶區的改造必不可少。

1.1 棚戶區住房狀況是目前城鄉中最差的

棚戶區內的住房主要有三個方面的特征：(1)抵御性差，難以應對對地震、洪澇、火災等自然災害的發生，甚至隨時都有墻塌屋陷的危險，特別是個別處于礦區塌陷區的棚戶區；(2)較差的地理位置，并且房屋的結構簡陋老化，其功能設施和基礎設施也不完善[3]；(3)惡劣的居住環境，狹小的居住面積和環境空間，綠化率低，道路、公共活動場地等基礎設施缺乏。

1.2 棚戶區改造作為保障性安居建設對我國具有重要意義

把棚戶區住房改造作為我國城市困難群體住房保障的重要組成部分，有利于提升城市形象，有利于改善社會民生，有利于踐行科學發展，有利于構建和諧社會。近年來，蚌埠市委、市政府高度重視保障性安居工程建設工作，每年將其納入為民必辦的實事之一，加以推進[4]。同時，棚戶區改造也是廣大棚戶區居民所熱切期盼的。可以說，想要改變城市住房二元結構，就必須加快棚戶區改造，這也是新型城鎮化過程中所要克服的重要一關。

1.3 棚戶區改造推動經濟實現持續健康發展

棚戶區的改造對經濟的發展也有很大的作用。第一，可以帶來經濟新發展。第二，是促進和維護社會和諧穩定的有力保障。推進棚戶區改造，會改善居民的住房條件，其公共服務水平也會提高，會涌現一些新的產業，形成新的產業基礎，促進社會穩定與和諧發展。第三，給城市優化再造新機遇。棚戶區改造不僅能夠減小居住條件的差距，而且優化了城市總體。棚戶區改造使資源浪費得到緩解，使其建設成為資源節約型的美好城市。第四，給房地產市場的發展帶來新春天。實施棚戶區改造，使以前被占用的土地資源解放出來，重新規劃，從而得到更有效的利用。與此同時，普通商品房的供求會上升，居住環境也會優化，城市房地產的競爭力相繼提升，從而房地產企業會進入新的發展階段。

2　蚌埠市棚戶區改造的現狀及遇到的問題

2.1 蚌埠市棚戶區現狀

自2010年開始，市委、市政府把棚戶區和城中村改造作為改善民生的重中之重，近年來，共完成棚戶區改造項目90個、實施27個城中村整村改造，近6萬人由村民變成了市民。據悉，《蚌埠市棚戶區改造規劃(2013—2017年)》共規劃了212個棚戶區和城中村，總占地6.76萬畝，涉及14.5萬戶。從今年開始，新一輪棚戶區、城中村改造將全面鋪開，改造的范圍較上一輪將更寬，結轉項目加上今年新增的41個棚戶區城中村項目，累計計劃完成300萬平方米改造[2]。

2.2 蚌埠市棚戶區改造過程中遇到的問題

蚌埠市有關棚戶區改造的相關政策和措施的實施，在棚戶區改造過程中取得了顯著的成果。隨著棚戶區改造的進行，一些問題也隨之出現，通過以下幾個方面來闡述蚌埠市棚戶區改造過程中遇到的問題。

2.2.1 資金來源過于單一

由于棚戶區改造是一項民生工程，中央政府的專項建設資金補助、各省級政府補助和各個地方政府自籌資金構成了棚戶區改造的主要資金來源，加之社會上的資金，但來自社會上的資金少之又少，基本上是可以忽略不計的，這就導致了資金的來源渠道過于單一。同時，由于棚戶區改造周期長，收益低，所以市場上的參與度并不高，很少有企業愿意投資該項工程[4]。但是正是由于改造周期長，又不存在收益性，可想而知，該項目的延續是僅靠政府部門的投資。

2.2.2 債權融資和股權融資比例分配不合理

目前，我國棚戶區改造的資金主要來源于政府財政性資金。但政府財政收入的份額是一定，而棚戶區改造的資金需求大，因此向銀行及其他金融機構貸款就成了棚戶區改造資金的主要來源。這就導致了其債權融資的比例提高，同時，棚戶區改造的融資渠道狹窄，市場上的資金不愿意進行投資，也就導致股權性融資比例偏低。長此以往，會導致政府的融資結構不合理、不協調，將會使政府承擔長期的債務，進一步加大其財政壓力。簡單來說，偏高的債權融資比例，偏低的股權融資比例，是不合理的。因此，尋找棚戶區改造最有效的融資方式，如何分配債權融資和股權融資比例，成為政府工作的一大難點。

2.2.3 資金利用效率低

棚戶區改造由其性質決定是由政府部門主要承擔的，具有公共產品的性質，是非市場性的。現今，棚戶區改造資金使用的監制機制還不完善，就導致地方政府對于資金運用沒有相關的制約性因素。所以，在棚戶區改造的融資渠道相對狹窄的情況下，棚戶區改造需要解決的問題是如何協調各個融資方式之間的平衡以及如何提高僅有的資金的利用效率。

2.2.4 困難住戶改造后引發第二輪住房問題

由于城市建設步伐的不斷加快，使城市內拆遷量不斷增大，原來經濟適用住房的數量再也不能滿足人們的住房需求。同時，棚戶區的居民屬于經濟困難人群，經濟條件大多數都很差，僅僅依靠很少的拆遷補償金，自主解決住房問題是不實際的。解決這部分弱勢群體的住房保障工作，是棚戶區改造中有待加強的工作任務[5]。

3　對蚌埠市棚戶區改造的建議

針對以上蚌埠市棚戶區改造過程中遇到的問題，我們提出以下幾點建議，以供參考。

3.1 拓寬蚌埠市的融資渠道，改善融資比例分配

通過多渠道籌措和融資解決好區級資本金配置，確保項目資金保障充足，同時改善融資比例分配。簡而言之，一是設立專項資金，吸引房地產公司等媒介介入棚改工作。這種方式不僅緩解了單方融資的壓力，而且可以促進當地產業的發展，帶來經濟發展新機遇。二是增加棚戶區安置房建設的融資渠道，特別是吸引社會資金，同時應確保資金能夠到位，實現風險隔離，避免項目單位直接與資金使用相關聯。三是建立更為廣泛的融資平臺。四是破解銀行貸款申報周期長難題。按照“先簽約、后搬遷”的方式動員大部分群眾簽訂補償協議，對個別家庭困難群眾，區財政先行墊付補償資金，后歸墊。五是在項目征遷階段提前招商，積極優化規劃條件，提升項目周邊環境，加快土地掛牌出讓。

3.2 提高資金利用率

在資金運用方面，我們可以提高資金利用率，壓縮成本，把資金運用到該用的地方，使資金不斷運轉，達到最優配置和最有效利用率。第一，制定監管標準與措施。(1)設立相應的標準，衡量負責人是否達標，沒到達相應的標準，則會受到相應的處分，這有利于避免貪污腐敗，也有利于加強資金的利用效率[6]。(2)制定相應的資金減免政策。在考慮減免所帶來的收益與減免所產生的成本高低的基礎上，制定合理的資金減免政策，從而提高資金的使用率。第二，進行相應的評估。監管標準確定后，要落實對棚戶區改造項目負責人進行相應的評估，根據其評估的結果做出相應決策和勝任工作的最優人才的選拔，使資金落實到實處，避免資金的浪費。第三，加快資金的流轉。棚戶區改造會帶來一定的經濟效益，從這個意義上看，資金是可循環的。在資金充足的情況下，加快資金的流轉是至關重要的。實施正確的管理方式和投資方式，通過降低資金的占用水平，提高其流轉速度，從而減緩資金的緊張程度，提高資金利用率，帶來更好的經濟效益。

3.3 高度重視，加強保障

目前，住房保障工作已經成為蚌埠市市、縣(區)政府的工作重點，經濟適用住房和廉租房制度逐步完善。在此基礎上，政府還需進一步完善棚戶區改造安置房建設制度，保證住房困難戶等弱勢群體都有房可住。第一，強化領導者的責任意識。順利推進棚戶區改造，必須加強領導，強化責任意識。在堅持蚌埠市市政府的統一領導與組織的前提下，各區政府要明確自身的責任，將棚戶區問題納入區政府目標考核范圍內，盡量給棚戶區改造提供優惠，簡化其辦事流程，保證其順利有效地進行。第二，集中統一規劃。棚戶區改造是一個復雜的問題，并不僅僅是棚戶區的房屋拆建，它還涉及棚戶區居民的住房安置、其子女上學及就業等多方面的問題。因而棚戶區改造不能想當然，要根據蚌埠市發展和建設的需求，將零散的棚戶區集中起來統一規劃，促進棚戶區人們的就業、再就業，改善居民的生活質量，提高蚌埠市的綜合實力。同時，加大基礎設施的建設，以達到全面可持續發展社會的要求。第三，依法合規拆除。進行棚戶區改造的時候，要保護好棚戶區居民的合法權益，做到依法合規拆遷。首先，對相關人員做好宣傳教育工作，按照法規合法拆遷，并建立相應的監督體系，保證棚戶區改造受到嚴格且全面的監督。其次，加強教育，使廣大市民學會保證自身的合法權益。大力宣傳，使人們知道并懂得維護自身的合法權益。

［1］ 邢軍.安徽城鎮化發展現狀和路徑選擇［N］.安徽日報，2013-04-15.

［2］ 周芳林.今年新增四十一個棚戶區城中村改造項目［N］.蚌埠日報，2014-02-20.

［3］ 張道航.地方政府棚戶區改造的模式及方略［J］.福建行政學院學報，2010（1）.

［4］ 楊詠中.努力在新型城鎮化進程中打贏新一輪棚戶區改造攻堅戰［N］.甘肅日報，2013-09-18.

［5］ 李婷，秦雨，吳淑婕，等.蚌埠市保障性住房融資模式研究［D］.蚌埠：安徽財經大學，2014.

［6］ 陳碧紅.棚戶區改造存在的問題分析及建議——以長沙市開福區棚戶區改造為例［J］.中外建筑，2008（8）.

［7］ 鄧智妍，王詩笛，孫偉.基于PPP模式的安徽蚌埠市棚戶區改造融資渠道研究［J］.赤峰學院學報（自然科學版），2016（4）.

F299.21

A

2096-0298（2016）09（a）-121-02

本文屬安徽財經大學大學生創新創業項目《國家級創新訓練項目》(201510378155)階段性研究成果。指導老師：張志勝。