改進城市治理需要拓展視野

楊宏山

城市是人類文明的結晶，是公共服務高度集聚的地理空間。早在2000多年前，古希臘先賢亞里士多德就指出，“城邦的長成出于人類‘生活的發展，而其實際的存在卻是為了‘優良的生活。”上海世界博覽會明確提出，“城市，讓生活更美好”。

城市之所以能夠提升生活品質，不是由于高樓大廈林立，也不是由于人口密集、工商業發展，而是因為城市擁有配套齊全的基礎設施，居民可享受更優質的公共服務。與農村地區相比，城市提供公共服務的人均成本也更低。

城市治理的基本使命，一是提供高品質的基礎設施和公共服務體系，提升相互配套性，增進對工商業的吸引力，滿足市民更高水平的公共服務需求；二是建立可持續發展的財政資金籌集機制，不斷改進基礎設施和公共服務體系。城市提供基礎設施和優質公共服務，需要具有穩定的財政收入來源，為此，城市需要吸引投資、支持工商業發展，以創造更多財富，從而增加財政收入。

不同國家由于基礎性制度體系不同，城市治理的具體制度安排存在差異性。研究城市治理，既要從本國國情和基本制度出發，植根于國內政治經濟環境，總結自身經驗，也要拓展外部視野，研究國外多樣化的城市治理結構，借鑒國外城市管理的成功經驗和具體運作機制。

《城市管理學：美國視角》是一部具有廣泛影響力的城市管理學讀物，由美國學者戴維·R·摩根、羅伯特·E·英格蘭、約翰·P·佩利塞羅合作撰寫。三位作者長期致力于城市管理研究，該書生動地描繪了美國城市管理面臨的組織挑戰和外部政治格局，展現了美國公共管理學界在城市管理領域的豐富研究成果和學術觀點，被美國上百所大學選為教材。

《城市管理學：美國視角》從地方政府管理的視角，分析了美國城市管理的環境變遷，闡述了美國城市治理的制度結構、政策過程、沖突管理、公共服務提供機制、政府內部管理以及未來發展趨勢。

該書的特色表現在以下五個方面：

第一，該書系統地分析了美國城市治理的政治環境。美國城市管理置身于聯邦主義的政治架構和地方自治的制度安排之下，大都市地區存在多個互不隸屬的自治市，呈現出一種典型的碎片化格局。這使府際關系成為美國城市管理繞不開的重要議題。城市管理必須正視并協調復雜的政府間關系。該書較為詳細地分析了美國府際關系的特征，闡述了聯邦、州對城市的財政補助和支持制度，以及自治市之間的協作機制。

第二，該書展現了美國市政改革運動和城市治理結構。美國市政改革運動是“進步時代”的產物，當時城市腐敗問題突出、社會矛盾尖銳，各種進步力量匯集形成了“扒糞”運動，揭露城市公共生活中的腐敗、貪婪和營私現象，引起公眾輿論持續關注。它對20世紀美國市政改革產生重要影響。

在市政改革中，最為顯著的是進步是開展“去政治化”運動，改革主要官員、議員選舉產生辦法，推進預算改革、生產力測量和績效評估。在市政改革運動中，很多大城市從原來的弱市長制轉向強市長制，在中小城市中，議會經理制受到推崇。今天，人口超過2500人的城市中，超過一半采用了議會經理制，它借鑒企業管理的成熟手段，由市議會聘請一位城市經理進行專業化管理，以提高城市運行效率。隨著分區選舉市議員廣為應用，非洲裔、拉美裔議員的比重明顯增加。

第三，該書剖析了新公共管理理論對美國城市管理的影響。作為對財政危機的務實回應，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出“重塑政府”這一概念以后，迅速引起廣泛反響。重塑政府的基本主張是“多掌舵少劃槳”。它為地方政府化解財政危機、削減開支、提升生產力提供了一系列“藥方”。作為對“重塑政府”的學術回應，新公共管理理論開始流行起來。它主張在公共服務提供中最大化地利用市場機制。

《城市管理學：美國視角》的很多章節都提及“新公共管理”這個概念，作者認為，新公共管理已經成為城市管理不可逃避的現實選擇，在可預見的將來，新公共管理的運作機制仍將大行其道。

《城市管理學：美國視角》也分析了新公共管理存在的問題：如忽略了美國地方政府運作的價值前提，政府建立于法治之上，而非市場法則之上，凸顯了執行部門的權力，忽略了市民在政策制定中的角色等。

第四，該書展示了美國城市政策制定過程中多方主體的角色及利益博弈。《城市管理學：美國視角》從政策過程的視角，剖析了市長、城市經理、市議會在政策制定中的作用，以及市長與城市經理、市議會與城市經理之間的互動，分析了行政系統、市民、政黨和利益集團對城市管理的影響。美國城市治理中的政治主體及博弈方式，與中國的實際情況差別較大。美國城市治理中多元利益的代表制度，議會為多元利益博弈提供制度平臺，以及各類政治主體的權力制約機制，對完善中國城市治理體系仍具有一些借鑒意義。

第五，該書系統地分析了美國城市政府的內部管理。政府自身管理也要消耗資源，城市管理者需要為此花費時間和精力。

《城市管理學：美國視角》介紹了城市管理的理論演進，包括早期的科學管理、人本管理導向，20世紀80年代以來倡導的社區擁有導向、顧客驅動導向、結果管理導向、全面質量管理導向等。市政府的內部管理涉及預算、計劃和人力資源管理等內容。在一個多元化的社會里，政府內部管理需要保障就業機會平等、消除歧視性人事政策，謹慎處理工資談判等熱點和敏感議題。

當前，中國正處于快速城鎮化階段，它造就了世界城市發展史上規模最大的城市擴展運動，同時城市管理也面臨著嚴峻挑戰。

根據國家新型城鎮化發展規劃，到2020年，我國常住人口城鎮化率達到60%、戶籍人口城鎮化率達到45%。這意味著未來五年需要完成一億農民在城鎮落戶。快速城鎮化給城市發展帶來了前所未有的機遇，大中城市也面臨著如何治理交通擁堵、房價飆升、暴力拆遷、環境污染等“城市病”的挑戰。如何既把握發展機遇，又保障民生需求，不斷提升城市公共服務水平，這是當前城市治理面臨的嚴峻課題。

中國和美國城市發展處于不同階段，城市治理的政治環境、府際關系、政府體制也不相同。美國城市治理從現實問題出發，注重環境變化和現實挑戰，推動城市治理變革，注重從多元利益視角管理城市社會的各種沖突，這些都值得我們學習借鑒。《城市管理學：美國視角》介紹的城市管理手段、方法和技術工具，也值得我們學習借鑒。

（責任編輯：王然）