住房公積金制度在區域經濟社會發展中的地位作用
——以江蘇省揚州市為例

文/楊云 李飛

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住房公積金制度在區域經濟社會發展中的地位作用
——以江蘇省揚州市為例

文/楊云 李飛

住房公積金制度作為我國住房制度的重要組成部分，在我國區域經濟社會發展中具有什么地位和作用？在新形勢下又面臨什么使命？其改革和發展的方向又是什么？筆者以江蘇省揚州市為例，做些分析和研究，以期引發讀者的思考。

一、住房公積金在區域經濟社會發展中的地位和作用

揚州市于1992年6月建立了住房公積金制度，并經歷了啟動初建、全面推進、法制化和規范化發展以及科學發展四個階段，與全市經濟社會的發展息息相關。

（一）推動了全市住房分配貨幣化制度改革

實行住房分配貨幣化，是我國住房分配制度的一項重大改革，而住房公積金是在我國住房分配由實物形式向貨幣化形式轉變進程中應運而生的住房金融制度。住房公積金和住房補貼是住房分配貨幣化的兩種形式。住房補貼發放是以有條件單位為前提，而住房公積金具有法定強制性繳存要求，其落實率和覆蓋率遠高于住房補貼，成為我國住房分配貨幣化主要實現形式。從揚州的情況來看，住房公積金制度在住房分配貨幣化進程中，形成了住房公積金和住房補貼并戶管理的模式。建制二十多年來，住房公積金繳存比例逐步由5%-8%提高到8%-12%，住房補貼繳存比例由9%提高到14%。截至2015年底，全市實際繳存單位13742個，實際繳存職工人數達71.5萬人，住房公積金事業的快速發展有力推進了全市住房分配貨幣化制度改革的進程。

（二）培育和帶動了全市住房金融的發展

自1992年建立住房公積金制度以來，住房公積金逐步成為全市住房金融的重要內容之一。住房公積金不但培育了揚州政策性住房抵押貸款制度，也為全市商業個人住房抵押貸款積累了寶貴的經驗。1999年以來，揚州住房公積金個人住房貸款呈現出快速增長，并逐步帶動了商業個人住房抵押貸款的加快發展。截至2015年，揚州住房公積金年發放貸款額已由2007年的17.3億元上升至46.3億元，增長了1.7倍。住房公積金政策性住房貸款的貢獻度（與商業銀行住房貸款發放量比值）也由2007年的不足1/4上升至接近1/3，充分說明住房公積金在促進全市住房金融發展以及穩定房地產市場發展中的重要地位和作用。

（三）支持了住房消費，帶動了經濟增長

在全市推進新型城鎮化建設和新農村建設背景下，確立了住房公積金從有效使用向高效使用提升發展的目標，加大對繳存人多樣化住房消費需求的支持力度。通過推進使用政策、使用業務、使用審批的改革創新，逐步將住房公積金提取范圍覆蓋到購、建、修、租房和支付物業費等住房消費全領域。“十二五”期間，累計辦理了鄉鎮建房、翻建和大修提取1.03億元，加快改善了鄉鎮職工的居住環境。隨著揚州石油化工、汽車船舶、機械裝備及新能源等重點產業的發展和升級，高層次人才不斷流入，外來務工和進城務工人員等流動人口激增，對租賃市場的需求也隨之增多，全市累計租房提取公積金4293.92萬元，緩解了他們租房的成本壓力。截至“十二五”期末，全市累計辦理住房公積金提取使用184.6億元，占累計歸集總額的55.5%。近年來，盡管經濟大環境低迷，但揚州房地產市場仍然保持相對平穩，職工申請貸款勢頭不減反增。累計為12.5萬戶家庭辦理住房公積金貸款256.2億元，充分地發揮了政策性住房金融支持的應盡職能。

（四）推進了全市多層次住房保障體系的發展

揚州市住房公積金管理中心通過不斷完善多層次的擴面工作機制，住房公積金繳交實現了由體制內單位向體制外單位擴大，由城區單位向鄉鎮單位延伸，由成建制單位向個體工商戶、自由職業者全面拓展。截至2015年底，全市實繳單位1.4萬個，實繳人數71.5萬人，制度覆蓋率達到61.5%。其中機關、事業單位、國有企業、重點非公企業基本實現全覆蓋，非公企業年新增建制數與當年建制單位總數比為87.2%。覆蓋面的逐步提升也為繳存歸集的快速增長提供了堅實基礎，年資金歸集能力已跨越50億的新臺階，“十二五”時期基本實現了翻一番。全市住房公積金累計繳存總額達到332.4億元，繳存余額147.8億元，分別是“十一五”末的2.53倍和2.35倍。隨著住房公積金規模的不斷擴大，中心實現增值收益和提取保障房建設補充資金的能力也在不斷提增，“十二五”期間實現增值收益12.72億元，并累計提取保障房建設補充資金3.78億元，有效支持了全市保障性住房建設，有力推進了全市多層次住房保障體系的發展。

二、新形勢下住房公積金制度面臨的新使命

發展和完善住房公積金制度，對助推揚州實現全面建成小康社會目標、取得“邁上新臺階、建設新揚州”階段性勝利，有著重要的現實意義。

（一）在全面建成小康社會決勝階段的重要使命

當前，揚州仍面臨著大量的中低收入職工家庭的住房問題，如何發揮政策性住房金融的保障效能，助力地區廣大中低收入家庭實現“住有所居”、“住有宜居”目標已成為制度發展面臨的新的使命。我們必須按照服務民生、保障民生、改善民生、共享發展理念的要求，進一步擴大住房公積金制度覆蓋面，提高住房公積金的保障能力，加大對低收入職工政策傾斜力度，讓廣大繳存職工有更多獲得感，使更多職工家庭共享改革發展成果，為實現全面實現小康社會宏偉目標作出新貢獻。

（二）在推進城鎮化加快發展進程中的重要使命

加快城鎮化是推動揚州新一輪發展的重大戰略舉措。城鎮化的核心是人口向城鎮集聚和農民市民化，住房困難問題突現。這就需要住房公積金進一步發揮政策性住房金融和保障效能，擴展制度覆蓋，實施向中低收入家庭傾斜支持的住房公積金繳存和使用政策，建立住房公積金支持經濟適用房、公租房的金融配套政策，發揮轉移支付功能，加大對包括廉租住房體系在內的低收入群體提供住房的支持力度等，讓制度惠澤城鎮所有職工及其家庭。此外，住房公積金制度作為一種不受身份限制的貨幣化住房保障形式，城鎮化的持續加快發展，同樣將會給其“增人擴面”帶來新的機遇。因此，可以說，新時期住房公積金制度在全面實現小康社會以及推進新型城鎮化建設進程中面臨著新的重要使命。

（三）在促進經濟穩定健康發展中的重要使命

當前，揚州這樣的三四線城市正面臨住房產業結構的深刻轉型，房地產去庫存壓力較大，而房地產市場的平穩健康發展事關全市經濟社會發展大局的穩定。近年來，揚州住房公積金貸款需求的快速增長造成流動性緊缺，實踐證明了剛需性購房者及改善性購房者在相當長的一個時期內仍是揚州房地產消費的主體。住房公積金在新常態下，以提高繳存職工住房消費能力為著力點、以多渠道增加個人住房融資供給為手段、以有效使用促進房地產去庫存為抓手，從住房公積金住房金融的供給側和需求端共同發力，用好用足公積金，進一步促進全市房地產市場和全市經濟社會的平穩發展，正成為其面臨的又一新使命。

（四）在推動區域融合發展進程中的重要使命

2014年，江蘇省委、省政府決定“在揚州開展跨江融合發展綜合改革試點”，揚州邁入了新一輪發展機遇期。揚州人將“人民幸福”確立為跨江融合發展的根本宗旨。“大眾創業、萬眾創新”、“產業升級及人才引進”、“城鄉一體化發展”、“公共資源跨區域共享”等發展目標的確立，為住房公積金制度發展帶來新的使命。以住房公積金對“大眾創業、萬眾創新”的支持作用，通過政策創新、業務創新來幫助“雙創小微”企業建立住房公積金；以完善覆蓋“租、購、建、修、住”等住房消費全過程的使用政策，全面落實外來務工人員、農民工等無房職工租房公積金提取；以優化和完善高層次人才的住房公積金特殊繳存使用政策，全力幫助引鳳入巢；以加快推行住房公積金異地貸款使用政策，實現住房公積金跨地區共享。這些都是新形勢下住房公積金面臨的新課題、新使命。

三、住房公積金制度的改革發展方向

當前揚州住房公積金在發展中面臨一些突出的矛盾和問題，主要是制度覆蓋公平性和普惠性的提升不力。資金供給難以滿足使用性需求增長的矛盾日趨凸顯，可持續發展面臨較大壓力。制度定位不清晰，發展方向不明確，運行機制欠科學。解決這些矛盾和問題的關鍵，在于正確認識住房公積金制度發展面臨的新形勢和新要求，不斷推進住房公積金制度的改革和完善。

（一）明確住房公積金功能定位，明晰其法律地位

眾所周知，我國的住房制度經歷35年的改革和發展，逐步形成了“以市場化為基礎，政府提供最基本的住房保障”的住房供應制度。但是，從當前我國國情來看，僅靠市場化競爭、自主分散決策的方式解決所有家庭的住房問題是不現實的。在市場經濟條件下，為了實現“住有所居”的目標，政府要實施一些特殊的政策措施，如采取針對低收入群體的半市場化方式的保障制度、針對困難群體的非市場化保障方式以及針對特困群體的救濟方式，以幫助單純依靠市場解決住房問題有困難的群體。受經濟發展水平和政府財政的限制，融資問題是政府實施住房保障面臨的最主要難題，住房公積金制度作為我國唯一具有住房消費政策性金融功能的制度，應該進一步明確其功能定位，明晰其法律地位。筆者認為，住房公積金制度定位應以政策性住房金融為主，兼有社會保障的功能。進一步明確其政策性住房金融的職能定位。完善其必要的基礎性金融服務功能，改革委托代理關系，轉變業務經營模式，釋放其投融資功能，通過建立科學、規范、高效的投融資平臺，提高行業管理的經濟效益和社會效益，以滿足職工日益增長的政策性住房金融需求，進一步彰顯住房公積金在住房金融體系中的主體地位和作用。進一步明確其住房保障的職能定位、政策目標、保障對象以及實現形式，拓展制度保障范圍，促進制度公平公正發展。進一步加強法律約束性，建立健全住房公積金仲裁制度，切實維護職工的合法權益。進一步加大對中低收入家庭的政策傾斜，實現由“普惠”向“普惠”和“特惠”兼顧的轉型。

（二）理順管理體制，逐步提升住房公積金統籌層次

我國住房公積金運行的現行模式和管理體制，在歷史上有其內在合理性。但理論上講，地區割裂體制存在諸多負面作用，如：“資金孤島”現象嚴重，資金配置效率低，抗系統風險能力差；由于各地住房公積金管理水平不一，在運行中很多地方不盡如人意；少部分地區住房公積金制度發展存在“弱約束與低覆蓋、弱針對性與低公平性，運作管理的非專業性和低效率”的弱勢特征。

解決這些問題的關鍵在于提高住房公積金管理運作的統籌層次。2015年，住建部《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》的說明中明確提出，有條件的省、自治區人民政府可以實行省級統籌管理，實行省級統籌管理的省、自治區人民政府應當設立住房公積金管理委員會和住房公積金管理中心，統一管理本行政區域內的住房公積金，并在設區的市（地、州、盟）設立分支機構，根據需要在縣（市）設立辦事機構。通過實現統一制度、統一決策、統一運作和統一管理，進一步完善決策機制、規范機構設置、增強資金流動、加強風險防范、強化監督檢查和提高服務水平。根據近期央行、住建部和財政部公布的《關于完善職工住房公積金賬戶存款利率形成機制的通知》的精神，新的住房公積金存款利率執行規定是住房公積金利益分配格局的新調整，在大幅提高繳存職工利息收入水平的同時，也將一定程度壓縮住房公積金管理機構賴以運轉的息差空間，尤其給欠發達地區以及發展不均衡地區住房公積金的管理運作帶來嚴峻挑戰，這就更加迫切地需要提高住房公積金管理運作的統籌層次，以實現區域住房公積金事業均衡發展。因此，住房公積金制度發展及管理體制調整的核心內容之一在于逐步提升住房公積金統籌層次，通過改革創新更具效率的住房公積金投資管理組織體系，實現省直管乃至全國統一管理。

實踐證明，住房公積金制度推行二十多年來，在我國的經濟社會發展中具有不可替代的地位和作用，而隨著我國經濟社會的發展和住房制度改革的不斷推進，住房公積金制度與現實需求的矛盾日益凸顯，同時也暴露出其住房保障功能有所弱化，因此，對制度進行重新審視，進一步加以改革和完善，也具有十分重要的現實意義。筆者堅信，通過改革、完善以及行業管理的自我革新，住房公積金制度完全能夠消除和擺脫現有的弱勢特征，為促進我國經濟社會健康穩定發展發揮更為突出的作用。

作者單位：（揚州市住房公積金管理中心寶應分中心）