出讓土地批后監管機制優化探索

文/姚禮豪

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出讓土地批后監管機制優化探索

文/姚禮豪

土地出讓合同匯總了地塊建設及后續利用的具體條件和標準，能夠確保土地依法、合規開發，實現國土資源效益最大化。因此，監督和管理合同履約情況，對各類違約行為做到及時發現、及時糾正，從而提高用地效率，具有十分重要的理論意義和實踐價值。

一、批后監管實施問題和原因分析

所謂“土地出讓批后監管”（可簡稱為“批后監管”或“合同監管”），是指對土地出讓合同約定履約事項進行監督和管理。上海的批后監管工作主要在“三級三查”業務框架下展開，即對2007年以后以招（標）、拍（賣）、掛（牌）和協議等方式出讓的項目簽約后的土地款繳付、使用權交付、地塊開工、竣工等階段履約情況進行監管，主要分為“市級”、“區（縣）級”和“鄉鎮級”三個層面：市級層面主要是指導監管主體開展批后監管工作，制定工作標準和規范，匯總分析監管結果，以及抽查區縣監管項目的履約情況；區（縣）級是具體監管工作的承擔層級，主要是指導鄉鎮級的監管工作，此外還需上報繳款情況，辦理土地使用權交付手續、核查鄉鎮批后監管項目等工作；鄉鎮級負責的是對監管項目的現場巡查，以確認項目的各類建設狀態。上海的“土地出讓批后監管”工作有成績，但也存在不少問題。

（一）暴露的問題

1. 監管覆蓋不夠全面。當前只有土地管理部門一家主導并參與批后監管工作，以致管理主要集中于用地相關的條款，且尚停留在表象和程序層面的履約監管，由于其他職能部門參與的缺失，使得對其他類別項目的落實重點無法給予實質的管理。此外，目前也無法在地塊的權益流轉方面形成有效管控，留下了較大的管理“真空區”，存在一定的投機性“隱患”，難以保證當初約定的合同條款在整個用地周期都能得到切實履行。

2. 監管針對性缺乏。出讓單位對各類地塊均有著差異化的效益預期，如：工業項目關注點在于后續的投產、投資、達產情況及環境、稅收等經濟環境指標；住宅項目關注住房產品與合同要求的建設標準及中小套型、保障房、全裝修、裝配式比例是否相符；商辦類項目更關注運營模式、功能業態、產權持有等方面。當前對于上述三類地塊，還是從出讓金繳付，使用權交付，項目開、竣工等幾個時點予以監管，欠缺對于項目實質需關注對象的監管“針對性”，各類地塊利用周期中的“核心內容”幾乎未能被觸及，期望建立監管機制，來保障前期出讓訴求。

3. 違約處置規范缺失。當前，通過監管發現不少違約現象，如逾期辦理交地手續、逾期開工或竣工等，對此監管單位通常只能以通知、提醒、警報、約談等形式予以督促，由于缺乏進一步處置的規范和機制，通常會因沒有跟進的處理或責罰而不了了之，“監而不管”逐漸成了常態，“批后監管”更是流于形式，嚴重削弱了土地出讓合同本身的嚴肅性。

4. 出讓人主體地位和作用沒有突顯。受益于土地出讓金收入，出讓人往往對于出讓土地相關工作非常重視。但地塊要實現預期的各項效益，時間相對“漫長”，由于工作業績不能得到立竿見影的展現，對于保障地塊按約開發建設及利用的監管工作積極性通常不會太高，這種“重審批，輕管理”的現象已是屢見不鮮。根據國家及本市的各類工作規范或規定，批后監管工作主體和具體工作開展部門確應為區縣出讓人，而市級主管部門承擔的只是業務指導職責，并無管理上的職權，這導致了“應管的人不愿管，愿管的人管不了”的怪象。

（二）問題成因分析

1. 主管部門角色錯位。政府主管部門在監管過程中的角色定位存在偏差，通常以“缺位”和“越位”兩種現象表現出來。“缺位”可歸結為政府部門對其自身職能理解上的不到位，導致監管過程的“缺位”。譬如前文所述的“重審批，輕管理”現象，即由某些職能部門未能對其在土地開發利用過程中的職責有清晰認識，只在意出讓金收益，而未能看到土地資源在社會經濟發展過程所帶來的可持續利益所導致。

政府主管部門的“越位”，主要是指主管部門管得過多，干擾和攪亂正常的市場秩序。土地出讓合同對交易雙方的用地行為起到規范和制衡作用，一旦有外力介入，就極易打破其間的平衡，對市場的公平公正產生負面影響。以某住宅地塊為例：其簽約后以“突發財務狀況”為由，拖延支付出讓款項，對此，土地主管部門非但未按約于“逾期未繳款滿60日”后解除出讓合同，收回國有建設用地使用權，反而調整了合同條款，延后繳款時間，同時一并延后項目開、竣工時間，與出讓階段的項目建設要求和進度大相徑庭。此舉雖然展現出政府部門對受讓人的服務態度，但是對以原先開發建設進度為交易條件的競買人，顯然不甚公平。試想，若將此舉變成常態，出讓合同的調整便會極為隨意，其嚴肅性會大打折扣，同時競買人也會產生“先拿到地，做不下去再改合同”的意識，這將極大破壞市場秩序，按約開發地塊也會成為空談。

2. 制度自身缺陷。訂立出讓合同及開展監管的初衷，都是旨在對出讓雙方用地全過程的行為進行規范和管控，故“批后監管”就應對整個土地開發利用進行監管，其中項目利用階段的狀態是否達到合同約定的各項要求，最能展現土地利用和管理水平，這是監管工作的核心和重點。但是，現今的監管主要集中在項目的繳款、交地、開工和竣工等環節的履約情況，尚無法對項目竣工后的利用階段形成有效監管，出現了管理的真空和盲區，無法體現監管工作的核心價值和實際意義。

3. 機制落實不到位。從制度設計的初衷來講，對監管中所發現問題的處置是整個工作的出發點和落腳點，但是在監管過程中發現的違約情況，鑒于監管機制層級設計和各部門職責分工等原因，市級管理部門縱然能第一時間了解并掌握情況和信息，限于沒有處置權限，也只能督促出讓單位按合同約定進行處置。然而出讓人的管理熱情通常不高，很少會按約向受讓人追究違約責任。長此以往，通過監管這一手段來提升土地利用效率的期望將落空。

二、批后監管制度的完善措施

（一）完善監管體系

構建一個由合同相關職能部門協同參與的“聯合監管”工作體系，對于合同中的各類管理要求，按照“誰提出，誰負責，誰監管”的原則進行后續監管，同時配以項目后評估和退出機制，具體如下：

1. 構建“聯合監管”工作體系。在土地出讓階段，各區縣均成立由規劃、土地、住房、建設、產業、經濟、環保等部門組成，協調處理出讓過程中各項事務的部門，即所謂的“招拍掛辦公室”（以下簡稱“招拍辦”）。鑒于當前監管工作所暴露出的問題，提議可將“招拍辦”這一形式和其所發揮的作用延伸至后續監管階段，進一步擴大其業務覆蓋范圍，同時使其強大的業務居間綜合協調能力持續予以展現。

通過對出讓合同中的各類建設條款的歸類，明確以下項目的建設要求和條款的監管時點、監管方式、監管標準及違約處置規定：規土建設類，出讓金繳付時間、交地時間、開竣工時間、規劃用途、使用年限、地上地下建筑面積、地上建筑密度、權屬流轉限定等；住房管理類，保障房配比、中小套型配比及面積、全裝修配比、裝配式建筑配比等；產業經濟類，固定資產投資總額、投達產要求、項目功能、業態、運營、持有要求等情況；環境保護類，土壤水資源調查、綠色建筑星級標準、單位能源消耗量、污染物排放指標等。

在明確上述規定后，由“招拍辦”以“任務清單”（羅列各類建設要求是否達標）形式派發至對應主管部門，并督促其按合同約定履行監管職責，以此整合各職能部門間的監管力量，形成良性互動，從而為構建一個相對完善的“批后監管”工作體系打下業務基礎。同時，為了保障該體系的持續有效運行，“招拍辦”也可通過定期公布各成員部門監管工作成效來實現對其履職情況的評價。

2. 建立用地后評估和項目退出機制。為了改變當前“重審批，輕管理”的工作局面，建議在建立“聯合監管體系”基礎上，貫徹“全生命、全要素”管理的指導思想，將管理深入至土地利用的各個階段。職能部門可根據監管“任務清單”進一步進行分解、細化和延展，建立起相應的考評標準或評價體系，如除上述基本履約指標外還可有項目產生的經濟效益、社會效益、環境友好程度等，用以評估地塊履約情況和利用水平，從而初步形成出讓地塊利用與履約后評估機制。

在后評估的基礎上，出讓單位可依據評估情況，對一些用地集約節約程度較差、合同履行情況也不甚理想的地塊予以干預、輔導或協調處置，直至受讓人退出，這就是所謂的“退出機制”。如在既有的后評估體系下，可以“年”為評價周期：對于第一年評估較差的項目受讓人，可適當給予預警，要求其查找分析問題原因，有針對性地改變土地利用現狀，若涉及違約，還需承擔違約責任；對于次年評估結果仍不理想的項目，可提議受讓人借助有較強實力的合作伙伴，或直接尋找更合適的“接盤人”的形式，來提升履約和用地水平，但該階段主導權仍屬于受讓人；對于連續三年被“差評”的項目，出讓人可建議直接啟動“收地程序”，即可與原用地單位協議解除出讓合同，并適當予以補償，擇機再出讓；對于不愿協商解決但違約行為較多的地塊，可按約或借助司法途徑進行“收地”操作。“退出機制”的建立，為批后監管工作探尋到了落腳點，對低效用地現象可以做到及時發現、及時處置，進一步體現了監管的工作意義。

（二）優化監管機制

從制度建設入手，主要針對不同用途、不同類別的項目，對形成差別化監管提出一些優化和改進的建議。

1.住宅類用地。住宅類地塊，鑒于其項目投資總量均較大，且各類出讓條件、建設要求、利用標準的設置等均較公開、透明，外加主要以競價方式確定競得人，基本可以 選出較為合適的受讓人。該類項目建成后的產品形態是否符合出讓預期，預計的社會效應能否實現，應該是監管的重點，同時如項目的保障房比例、中小套型比例、全裝修比例是否達標，也應該予以主要關注。此外，由于房屋住宅入市銷售前，住房管理部門就有自身審核審批制度，故對于住宅項目，規土部門的監管雖難以觸及，但可會同后續的管控，與住房管理部門協同合作，以建立為該類項目“度身定制”的批后監管機制。

2.商辦類用地。商辦類用地的監管重點大多集中于后續運營管理、權屬持有等方面，其他建設要求基本可通過綜合驗收進行管控。因此可以結合合同條款約定，對監管內容進行分類分析后擬定監管機制。對于出讓單位前期開展過的招商項目，為尊重其招商成果，建議通過“復合式”出讓的方式進行交易，以確定較為理想的受讓人。同時，對該類項目，建議設定較高的自持比例和年限，鼓勵受讓人做出質量較高的作品，提升地塊的整體利用品質，同時應對權屬流轉方面加以較嚴格的管控。而招商意愿不甚強烈的項目，與住宅項目相仿，可通過市場化程度較高的方式進行出讓，只需依據合同約定，結合全生命管理要求，按通常監管強度予以管控即可。

3.產業項目用地。產業項目用地，即通常所說的工業用地，由于目前本市多采用“帶產業項目（即方案）”的形式出讓，故相關的產業類型、建設方案等均已明確，同時對投達產等經濟產業指標也均有明確要求，這就使得工業用地等交易市場化水平整體偏低。因此，為了確保合同中的各項用地條件得到有效落實，就需要建立完善的監管舉措，以“全生命”+“清單式”的形式將監管下沉至開竣工、投產、投資、達產、權益流轉等各個節點，并配以后評估機制，為履約豎立起堅實屏障。

三、結語

為了應對當前資源環境的“緊約束”挑戰，需要在控制用地規模的前提下，提升土地利用質量和集約節約用地水平。而作為提升用地效率和質量的重要方法和手段的出讓合同“批后監管”制度，由于受制于參與者的“定位偏差”和機制構建的“先天不足”，仍在“形式化”監管狀態徘徊，尚未達到預期效果。因此，上述舉措是否能夠改變目前的“監管困局”，還有待觀察和驗證，并需不斷摸索出“破局之路”。

作者單位：（上海市土地交易事務中心）